ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА ЭФФЕКТИВНОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЙ

Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р установлены критерии оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В тоже время данная норма отсутствует для муниципальных образований поселений. А ведь эффективная деятельность муниципального района – это качественная работа на местах, в каждом из его поселений. Обозначенный перечень критериев содержит показатели, характеризующие эффективность использования экономической основы местного самоуправления, что, по мнению автора статьи необходимо, так как эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой.

Согласно ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» (далее – 131-ФЗ) экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальное имущество муниципальных образований поселений.

Ст. 50 131-ФЗ регламентирован перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений.

Системное управление муниципальной собственностью складывается из четырех основных методов: организационно-правовых, организационно-экономических, финансовых и учетно-аналитических.

Организационно-правовой метод заключается в издании органами и должностными лицами местного самоуправления правовых актов, регулирующих вопросы управления муниципальной собственностью. К примеру, решения об участии в обществах и товариществах, решения о развитии коммунальной инфраструктуры муниципального образования, о развитии муниципального транспорта и др. Как представляется, в целом данный метод является универсальным, поскольку не только организационные, но и экономические, и финансовые методы управления собственностью объективируются и формализуются посредством принятия правовых решений.

Организационно-экономический метод предполагает управление муниципальной собственностью. Оно обычно рассредоточено по отраслевым органам местного самоуправления – в зависимости от того, каким целям служит муниципальное имущество. Сюда же относится ведение реестров имущества, планирование его использования, инвентаризация, аудит и проч.

Финансовый метод тесно связан с экономическим и предполагает учет и планирование доходов и расходов муниципальных образований, в том числе в зависимости от объемов муниципальной собственности.

Учетно-аналитический метод позволяет определить, какого рода деятельность муниципального образования и какого рода объекты собственности приносят доход, а какие – влекут расходы; прогнозировать их соотношение и с учетом этого предположить оптимальный план развития муниципального образования [5].

Ст. 52 федерального закона 131-ФЗ устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Структура бюджета муниципального образования поселения состоит из двух элементов: статей дохода и статей расходов.

Доходы бюджетов муниципальных образований поселений.

Доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Доходы бюджета муниципального образования поселения имеют следующую структуру: налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. При этом указанные виды доходов за исключением субвенций являются собственными [1].

По данным мониторинга местных бюджетов, проводимого Минфином России за 2006-2010 гг., собственные доходы бюджетов поселений за последние 5 лет увеличились на 184,4 млрд. рублей или 6,2% в общей структуре доходов местных бюджетов (табл. 1). Так, к 2010 г. Данный показатель составил 260,7 млрд. руб., что на 26,4 млрд. руб. выше аналогичного показателя прошлого года.

Таблица 1. Динамика исполнения собственных доходов бюджетов поселений Российской Федерации за 2006-2010 гг.

В бюджеты муниципальных образований налоговые платежи зачисляются по единым нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, а также законами субъекта РФ. Так в бюджеты поселений зачисляются следующие налоговые доходы:

1. От местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах:

• земельный налог - по нормативу 100 процентов;
• налог на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов.

2. от федеральных налогов и сборов:

• (см. текст в предыдущей редакции)
• налог на доходы физических лиц - по нормативу 10 процентов;
• единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 35 процентов;
• (см. текст в предыдущей редакции)
• государственная пошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, за выдачу органом местного самоуправления поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, - по нормативу 100 процентов.

В соответствии со статьями 9 и 63 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных районов отнесено установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налоговых, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов (табл. 2) [6].

Таблица 2. Использование дополнительных нормативов отчислений от налогов в практике межбюджетных отношений муниципальных районов и поселений Российской Федерации в 2009-2010 гг.

Данные таблицы № 2 свидетельствуют о том, что муниципальные районы не нацелены на практику предоставления дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселений.

Налоговые доходы в структуре собственных доходов бюджетов поселений в 2008 г. составили 25%, 2009 г. и 2010 г. – 31%. В течение 2006-2009 гг. наблюдается перевыполнение годовых плановых показателей налоговых доходов бюджетов поселения, при этом бюджетообразующим налогом является налог на доходы физических лиц (табл. 3) [6]. Данный вид налога к 2009 г. по сравнению с 2006 г. увеличился на 25,3 млрд. рублей, но в тоже время в общей структуре налоговых поступлений произошло его снижение с 59,9% в 2006 г. до 51,9%. Земельный налог и налог на имущество физических лиц зачисляются в бюджеты поселений в полном объеме (по нормативу 100%), при этом поступления последнего на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов бюджета поселения, доля данного вида налога в структуре налоговых доходов в 2006 г. составила 5,0%, 2007 г. – 5,1% , 2008 г. – 4,9%, 2009 г. – 6,2%.

Если проанализировать динамику поступления налогов, то видно, что рост налоговых поступлений, несомненно, больше официально декларируемых инфляционных ожиданий, к примеру, рост фактических поступлений налоговых доходов в 2009 г. по отношению к 2008 г. составил 54,4%.

Таблица 3. Структура и динамика налоговых поступлений бюджетов поселений Российской Федерации за 2006-2009 гг.

Формирование неналоговых доходов поселений осуществляется в соответствии со статьями 41, 42, 46, 62 Бюджетного кодекса РФ.

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2009-2010 гг. приведено в таблице 4 [6].

Таблица 4. Структура и динамика неналоговых поступлений бюджетов поселений Российской Федерации за 2009-2010 гг.

Как показывает анализ отчетных данных за 2009-2010 гг., доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю неналоговых доходов бюджетов поселений, так в 2010 г. данный показатель составил 19,5 млрд. рублей или 66,8% в общей структуре неналоговых доходов. Следующими по удельному весу являются доходы от продажи материальных и нематериальных активов в объеме 7,8 млрд. рублей или 26,7% в общей структуре. Безусловно, данный факт не является положительной тенденцией в связи с тем, что в будущем лишит территорию дохода от аренды.

Таким образом, очевидно, что поступления от налогов и неналоговые доходы, получаемые в режиме собственных доходов, не обеспечивают самостоятельного функционирования органов местного самоуправления поселений. Вместе с тем, в настоящее время сложилась ситуация, при которой осуществляемые местным самоуправлением расходы, необходимые для решения задач местного значения, фактически финансируются вышестоящими бюджетами в виде безвозмездных перечислений. Так, результаты мониторинга местных бюджетов, проводимого Минфином России, показывают, что за период 2006-2010 гг. финансовая помощь из вышестоящих бюджетов составляла от 59% до 64% собственных доходов бюджетов поселений РФ [6].

В 2010 году в составе межбюджетных трансфертов объем дотаций бюджетам поселений увеличился по сравнению с 2009 г. на 2,6 млрд. рублей и составил 62,1 млрд. рублей, объем субвенций снизился на 1,2 млрд. рублей и составил 6,9 млрд. рублей, объем субсидий увеличился на 0,2% в общем объеме субсидий и составил 11,8%. Объем средств фондов финансовой поддержки поселений в 2010 году исходя из бюджетной обеспеченности составил 6,2 млрд. рублей (в 9 субъектах РФ), исходя из расчета на 1 жителя – 1,4 млрд. рублей (в 11 субъектах РФ).

В зависимости от финансовой самостоятельности городские поселения (ГП) и сельские поселения (СП) в течение 2008-2010 гг. достаточно дифференцируемы, данное распределение представлено в таблице 5 [6].

Из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2010 г., только в 17,3% бюджетах городских и 5,0% сельских поселений доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах бюджетов поселений составила меньше 10%. В сравнении с 2008 г. данный показатель увеличился почти в половину. В 62,1% бюджетах городских и 86,5% сельских поселений в 2010 г. указанная доля составляла более 30%. При этом в 2008 г. рассматриваемая доля превышала 30% в 74,2% бюджетах городских и 88,2% сельских поселений. Таким образом, к настоящему времени существует тенденция к снижению поселений с высокой долей межбюджетных трансфертов (МБТ) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах.

Таблица 5. Распределение поселений Российской Федерации в зависимости от финансовой самостоятельности в 2008-2010 гг.

Расходы бюджетов муниципальных образований поселений.

Расходы бюджетов муниципальных образований поселений осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Так расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

• принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
• принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
• заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями [1].

Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются:

• органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета поселения.
• муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации)
• при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам.

В бюджетах поселений в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходные обязательства муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов бюджетной системы для осуществления отдельных государственных полномочий. Основная часть расходов бюджета связана с решением вопросов местного значения, с управлением и развитием экономики и социальной сферы поселения.

Важной проблемой является обеспечение гарантий самостоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов бюджетов поселений при решении вопросов местного значения. Это относится и к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов бюджетов поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Исполнение расходов бюджетов поселений РФ в 2009-2010 гг. представлено в таблице 6 [6].

Таблица 6. Структура и динамика расходов бюджетов поселений Российской Федерации за 2009-2010 гг.

Согласно данным Минфина общий объем расходов бюджетов поселений в 2010 г. составили 262,9 млрд. рублей, что на 11,3% выше аналогичного показателя 2009 г.. По отношению к 2009 г. структура основных расходов бюджетов поселений 2010 г. изменилась незначительно, основную долю составили расходы на «Жилищно-коммунальное хозяйство».

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что собственные доходы поселений РФ за 2006-2010 гг. значительно возросли. При этом в течение 2009-2010 гг. прослеживается снижение доли безвозмездных поступлений в общей структуре собственных доходов. Расходы бюджетов поселений за обозначенный период были направлены на поддержку жилищно-коммунального хозяйства и содержание управленческого аппарата. В настоящее время необходимо дальнейшее наращивание собственных доходов поселений за счет налоговых и неналоговых поступлений, а не межбюджетных трансфертов. Тогда будет возможно и увеличение финансирования социально значимых направлений.

 Таким образом, в сложившейся ситуации экономическую основу местного самоуправления поселений охарактеризовать как эффективную, достаточно сложно. Однако тенденция последних лет свидетельствует о том, что наличие собственной экономической основы даёт возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество, а средства бюджета поселения служат укреплению экономической самостоятельности муниципального образования, активизации его хозяйственной деятельности, что и послужит первыми шагами к формированию эффективного местного самоуправления поселений.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
2. Об общих принципах местного самоуправления в РФ [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
3. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
4. О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [Электронный ресурс]: Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
5. Муниципальное право России: Учебник (отв. ред. С.А. Авакьян) – Проспект, 2009 [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
6. Реформа местного самоуправления. Мониторинг // Министерство финансов Российской Федерации. [электронный ресурс] – Р    ежим доступа. - URL: http://www.minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/