ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ ПРЯМОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ (на примере Республики Татарстан)

Макарова Евгения Олеговна

аспирант КГТУ-КАИ им. А.Н. Туполева, г. Казань

E-mail: 

Развитие социально-экономических отношений характеризуется развитием инвестиций и инвестиционной деятельности как одной из основных форм экономических действий государства, юридических и физических лиц. На первый план выходят вопросы эффективного инвестирования капитала во всех сферах деятельности человека. Уже сложились традиции научно-практического исследования инвестирования капиталов в производственные проекты, производственную сферу, бизнес, финансовые инструменты. Сейчас все более актуальным становятся вопросы инвестирования в социальную сферу и социальные проекты. Так как уровень обеспеченности населения социальными услугами является одним из основных показателей социальной защищенности населения, развития государства, уровня его благосостояния. Но, мы хотим отметить, что, ни в научной литературе, ни в законодательстве нигде не учитывается сфера социального обслуживания как объект вложения инвестиций, т. е. инвестиционной деятельности. В научно-учебной литературе авторы вскользь упоминают, что одним из объектов инвестиций (конкретизируя государственные инвестиции) могут быть социальная сфера, здравоохранение и образование. Но нигде, ни в одном источнике не исследуются, не анализируются, не упоминаются инвестиции в социальном обслуживании.

В настоящее время практически все отрасли социальной сферы России регулируются на основе государственного патернализма. Но если, в сфере образования и здравоохранения в последнее время стали развиваться негосударственный сектор и негосударственные инвестиции, и государство снижает свое финансовое участие в их развитии, то сфера социального обслуживания остается под полным государственным контролем и инвестированием. Инвестиционная деятельность в данной сфере преимущественно осуществляется по патерналистскому принципу в виде государственных инвестиций в основном от имени и за счет государства (бюджеты различных уровней, внебюджетные фонды). По данным Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан (далее МТЗиСЗ РТ) на 01.01.2010 финансирование учреждений СО за 2009 год составило 1 993 195 678,01 руб.

Под государственным патернализмом в сфере социального обслуживания мы подразумеваем преобладающую роль государства не только в регулировании инвестиционной деятельности, но и в полном ее обеспечении и контроле использования инвестиционных средств. Хотя, как и в других отраслях социальной сферы, она может осуществляться и в различных видах, и из разнообразных источников.

Социальное обслуживание наиболее молодая часть социальной сферы. В нашей стране она стала развиваться в 90-х годах XX века. Как система в нашей стране оно стала формироваться с принятием «Концепции развития социального обслуживания населения Российской Федерации» (1993 г.) [2, с. 10; 7, с. 34; 8, с. 33]. Законодательно статус самостоятельной сферы «социальное обслуживание» приобрело в 1995 году с принятием федерального закона от 10.12.1995 № 195–ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».

Согласно данному закону «социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ТЖС)». Социальное обслуживание предоставляет социальные услуги — «это действия по оказанию отдельным гражданам в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом» [9].

Социально-экономическое регулирование составляет одну из функций системы управления на всех уровнях хозяйствования. Здесь регулирование — целенаправленные действия на упорядочение, налаживание, определение направлений развития экономических явлений и процессов [3, с. 25]. Государственное регулирование инвестиционной активности, как государства, так и других инвесторов в сфере социального обслуживания заключается в полном регулировании и регламентировании данной деятельности. Это делает рынок услуг социального обслуживания очень ригидным к изменяющимся социально-экономическим условиям.

Принципы регулирования инвестиционной сферы в России определяются федеральным законодательством. Исходя из состояния экономики (уровня инфляции, дефицита бюджетной системы, структуры производства, платежеспособного спроса населения на товары и услуги и иных факторов) применяют те или иные концепции регулирования рынка инвестиционных товаров [1, с. 37]. В сфере социального обслуживания такими определяющими факторами являются: состояние экономики (дефицит бюджетной системы, уровень инфляции, уровень доходов населения, уровень безработицы) и социально-экономическое состояние (половозрастная структура населения, социальная напряженность в обществе, уровень безнадзорности, структура семьи, состояние здравоохранения и образования и т. д.).

В федеральном законодательстве выделяется два направления государственного регулирования инвестиционной деятельности: прямое и косвенное. Основополагающие принципы этих направлений регулирования выделены в статье 11 закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 г. № 39–ФЗ. Прямое государственное регулирование инвестиционной деятельности в социальном обслуживании осуществляется в основном путем направления финансовых ресурсов на выполнение федеральных целевых программ и на другие федеральные нужды, определяемые в порядке, устанавливаемом законодательством РФ. Суммы ассигнований на указанные федеральные нужды предусматриваются ежегодно в бюджетах и государственных инвестиционных программах как государственные централизованные капитальные вложения. Прямое государственное регулирование инвестиционной деятельности в социальном обслуживании осуществляется с помощью методов административного воздействия. Важным методом прямого государственного регулирования инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания является контроль за соблюдением государственных регламентов и норм, формирование и соблюдение нормативов социального обслуживания обязательных для всех учреждений и организаций.

Прямое государственное регулирование осуществляется с помощью административных и экономических инструментов, косвенное только экономическими, которые могут носить прямой и косвенный характер. Чрезмерное применение административных методов государственного регулирования ограничивает свободы экономического выбора, снижает инвестиционную привлекательность услуг, учреждений сферы социального обслуживания.

Формирование нормативно-правовой базы было первым инструментом административного регулирования. Основные Федеральные законы были приняты в 1995—2000 гг. и практически не изменялись. Основное изменение законодательной базы в сфере социального обслуживания произошло в 2004 году, когда был принят закон, передавший большую часть функций по управлению данной сферой на уровень субъектов — Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» № 122-ФЗ от 22.08.2004. Учитывая, что изменившаяся социально-экономическая ситуация диктует изменения в сфере социального обслуживания, то Министерство здравоохранения и социального развития РФ представило новую версию закона, который введет единые стандарты предоставления услуг на территории всей РФ, порядок и условия их получения. Данный закон сейчас проходит процедуры согласования, изменения и принятия.

Формирование стандартов социального обслуживания осуществляется на федеральном уровне. Минимальные нормы и нормативы в сфере социального обслуживания также разработаны на федеральном уровне. Но, в соответствии с федеральным законодательством, субъекты вправе вводить собственные нормы, нормативы и стандарты, которые не противоречат федеральным. Регламентирование норм, нормативов, стандартов по осуществлению деятельности в сфере социального обслуживания реализуется на уровне каждого субъекта РФ в соответствии с уровнем социально-экономического развития, уровня нуждаемости населения в услугах. Так, например, формирование перечней и категорий получателей, гарантированных государством услуг и условий, определяющих право на бесплатное/платное социальное обслуживание также закреплены в федеральной нормативно-правовой базе, но изменено в некоторых субъектах РФ.

Разработка государственных минимальных социальных стандартов является одним из наиболее применяемых методов государственного регулирования инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания. Именно система государственных минимальных социальных стандартов в условиях нестабильной экономической ситуации становится основным методом государственного регулирования инвестиций в сферу социального обслуживания. К основным государственным минимальным социальным стандартам относятся: прожиточный минимум, минимальная заработная плата, базовая пенсия и т. д. Социальные пособия рассчитываются на основе прожиточного минимума. Решение об условиях предоставления услуг социального обслуживания (бесплатно, или за плату) принимается на основе соответствия совокупного дохода клиента социальной службы прожиточному минимуму. Помимо этого в сфере социального обслуживания примерами государственных минимальных социальных стандартов являются: перечень гарантированных государством социальных услуг и периодичность их предоставления, нормы по количеству учреждений на количество человек, проживающих в регионе, норма материально-технической и кадровой обеспеченности учреждений социального обслуживания и т. д.

Государство, используя административный ресурс, формирует количественные и качественные нормативы предоставления услуг. В первую очередь, это проявляется в количестве учреждений на определенное количество населения.

2000 года в РФ число стационарных учреждений социального обслуживания различных типов возросло в 1,3 раза, число проживающих в них увеличилось на 27,3 тыс. человек. На сегодня действует 1648 стационарных учреждений социального обслуживания (1500 для взрослых и 148 для умственно отсталых детей и для детей с физическими недостатками). Однако очередь во все типы стационарных учреждений социального обслуживания составляет более 20 тыс. человек [4].

Система социального обслуживания в Республике Татарстан (РТ) в виде сети учреждений и услуг, которая существует в настоящее время, стала формироваться с конца 1995 — начала 1996 годов. Изменение количества учреждений социального обслуживания в РТ происходило быстрыми темпами (рис. 1).

Рисунок 1. Количество учреждений социального обслуживания в Республике Татарстан в 1996—2010 гг.(ед. на конец года)

Динамика их появления и развития менялась в разные периоды времени в различных социально-экономических условиях.

На рисунке 1 мы видим, что этот рост не был плавным и можем выделить два различных этапа:

1. 1999—2000 гг. — количество учреждений возросло на 45 % (открыто 44 новых учреждения));
2. 2007—2008 гг. — количество учреждений сократилось на 12 % (было закрыто 21 учреждение).

Эти два этапа можно охарактеризовать изменением подхода регулирования деятельности в сфере социального обслуживания и применением определенных инструментов. Рост на первом этапе характеризуется увеличением внимания органов государственной власти к вопросам организации социальной защиты и предоставления услуг социального обслуживания гражданам. За период 1997—2000 гг. было разработано и реализовано две республиканские программы развития сети учреждений социального обслуживания.

В условиях дефолта возросла социальная напряженность, увеличилось количество малообеспеченных граждан, количество безработных и т. д., поэтому для смягчения ситуации были введены в действие новые учреждения, в этот период были открыты дополнительные отделения в комплексных учреждениях (отделения срочного социального обслуживания, социально-реабилитационные отделения и т. д.). С помощью административного воздействия и разработки четких планов по увеличению количества учреждений, которые необходимо было выполнить и по которым оценивалась деятельность регионов, были осуществлены государственные инвестиции, в том числе в основной капитал сферы социального обслуживания. Патерналистское отношение государства к получателям услуг социального обслуживания было максимальным.

Второй этап характеризуется тем, что в дальнейшем социально-экономическая ситуация в стране и, в частности, в РТ стабилизировалась и на первый план вышли вопросы экономической эффективности и обоснованности деятельности учреждений. В данных условиях были применены те же самые методы прямого (административного) воздействия и в 2006 году была разработана программа модернизации учреждений социального обслуживания [5]. В исполнение, которой было закрыто 21 учреждение, не соответствовавшее по оценке Министерства социальной защиты РТ (сейчас МТЗиСЗ РТ) критерию экономической эффективности, и которые не оправдывали в финансовом плане своего существования (имели неполную наполняемость, или низкие показатели качества работы). При этом по данным министерства, ни в один из этих годов не было достигнуто 100 % обеспеченности населения услугами социального обслуживания. Что позволяет нам сделать вывод, что основной целевой установкой при проведении модернизации было не повышение качества работы и отсутствие наполняемости, а неправильная организация деятельности, неверное использование государственных инвестиций. В 2008 году в целях повышения эффективности и оптимизации учреждений социального обслуживания было закрыто 2 Центра социального обслуживания населения (далее ЦСОН), 2 дома-интерната для престарелых и инвалидов. Также 6 центров социальной помощи семье и детям были реорганизованы в отделения социальной помощи семье и детям при ЦСОН. Открыто 7 отделений социальной помощи семье и детям, также были открыты центр реабилитации инвалидов и центр временного пребывания. С одной стороны эти мероприятия привели к сокращению служб, а с другой к развитию комплексных учреждений.

Таким образом, для изменения количества и структуры учреждений социального обслуживания применялись методы прямого государственного регулирования: регламентировалось количество учреждений, определялись нормативы предоставления услуг, стоимость услуг и т. д.

Услуги социального обслуживания являются не только социальной категорией, но и экономической. Количество предоставленных услуг и их себестоимость определяют государственное инвестирование. Определение цены на услуги социального обслуживания один из самых сложных вопросов, так как сейчас на услуги разработан тариф — процентное отношение к базовому размеру страховой части трудовой пенсии по старости. Но конкретную стоимость, т. е. тариф на услуги социального обслуживания в соответствии с действующим законодательством устанавливают субъекты РФ. По итогам последней индексации от 1 февраля 2011 года фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости составил 2963,7 руб. [10]. В соответствии с законодательством РТ [9] тариф на услуги СО составляет 0,5—2 % от базовой части трудовой пенсии по старости, т.е. в денежном выражении составляет от 14,84 руб. до 59,27 руб. Максимальный тариф установлен на социально-психологические услуги СО — 25 %, что составляет 740,93 руб. Таким образом, если предположить, что в год в РТ предоставляется порядка 1 млн. услуг (минимальный уровень), то минимально затраты на их предоставление составят порядка 15 млн. руб. Важно понимать, что чаще услуги предоставляются комплексно, пакетом из нескольких видов услуг и 1 человек может получать их на протяжении длительного времени, что характеризует умножение обозначенной нами суммы в сотни раз.

С точки зрения патернализма государство должно обеспечить социальные гарантии и решить трудную жизненную ситуацию (ТЖС) «уязвимых» категорий населения, обеспечить их услугами социального обслуживания. Соответственно перед государством стоит задача определить категории получателей, что осуществляется с помощью внедрения механизмов ограничения целевых групп получателей услуг. Согласно статье 1 федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10.12. 1995 г. № 195-ФЗ «клиент социальной службы — это гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги, где трудная жизненная ситуация (далее ТЖС) — ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно».

В рамках исследования мы проанализировали данные и динамику количества получателей услуг социального обслуживания в РТ с 1996 года. По данным Министерства социальной защиты РТ в 1996 году учреждениями социального обслуживания РТ было обслужено 35,4 тыс. человек, что составило 0,9 % от общей численности населения. В 2010 году было обслужено 477,5 тыс. человек. Что составило 12,64 % от общей численности населения РТ. Средний индекс динамики изменения количества учреждений социального обслуживания составил 1,189. Таким образом, количество учреждений возрастало в среднем на 10,7 % ежегодно, а количество обслуженных граждан на 18,9 % ежегодно (рис. 2.).

Рисунок 2. Количество граждан, обслуженных учреждениям социального обслуживания в Республике Татарстан  в 1996—2009 гг. (чел. на конец года)

Анализируя данные о количестве обслуженных граждан также можно выделить два этапа, на которых происходили достаточно резкие изменения:

1. 2000—2001 гг. — количество учреждений увеличилось незначительно (всего на 5), а количество обслуженных граждан на 330,4 тыс. чел.;
2. 2005—2007 гг. — количество обслуженных граждан снизилось в 3,5 раза.

Рост на первом этапе не вполне достоверен, т.к. характеризуется не столь потребностями граждан, а несовершенством статистики. Специалистами большинства учреждений учитывалось не количество обслуженных граждан, а количество предоставленных данным гражданам услуг. Так при формировании отчетов специалистами учреждений учитывались не граждане, которые получают различные наборы услуг, а количество услуг. Например: один человек, пользующийся 10 услугами социального обслуживания на протяжении 5 месяцев, превращался в отчетности в 50 человек.

Снижение количества обслуженных граждан на втором этапе, характеризуется тремя факторами, которые также являются результатом применения методов прямого государственного регулирования инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания.

Во-первых, приведение отчетности к единым стандартам и усиление контроля ее составления (в 2007 году автор принимала участие в совершенствовании форм Статистической отчетности учреждений социального обслуживания РТ, а также с 2007 по 2008 года участвовала в сборе, контроле качества и анализе данных предоставляемых учреждениями СО РТ). В 2009—2010 гг. в РТ для снижения статистических ошибок внедрена электронная система отчетности, которая на основе анализа предыдущих данных может дать оценку «правильности» вносимых данных на этапе формирования отчета, а не на этапе его анализа. Во-вторых, оптимизация и модернизация деятельности учреждений социального обслуживания. В-третьих, введение более адресного подхода предоставления услуг. В феврале 2007 года в действие было введено постановление Кабинета Министров РТ «Об утверждении Положения об оценке индивидуальной нуждаемости гражданина пожилого возраста и инвалида в социальном обслуживании в отделениях социального обслуживания на дому центров социального обслуживания населения и домах-интернатах системы социального обслуживания Республики Татарстан». В постановлении отражены основные социально-экономические факторы, оцениваемые при оценке нуждаемости, показания к социальному обслуживанию стационарной и нестационарной формы, утверждается сама процедура оценки. Таким образом, на сегодняшний момент существует законодательное ограничение целевых групп (пожилые, инвалиды, семьи и дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации), которым предоставляются услуги.

На современном этапе развития сферы социального обслуживания государство разработало четкие механизмы реализации методов прямого государственного регулирования инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания, формирует нормативно-правовое поле для эффективного и качественного предоставления услуг, определяет нормативы потребления услуг социального обслуживания. Но, осуществляя все эти мероприятия, государственная политика и регулирование инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания привело к отсутствию рынка услуг социального обслуживания. Это, в свою очередь, имеет прямое влияние на отсутствие инвестиционной привлекательности учреждений социального обслуживания, клиентов как объектов инвестиционной деятельности для негосударственных учреждений, коммерческих структур.

К сожалению, нам не удалось найти информацию о суммах средств, направленных на финансирование учреждений СО, т. к. в открытом доступе эти данные не размещены. Внутренняя отчетность министерства также крайне закрыта. И что не менее важно, наше исследование показало, что в различных внутренних отчетах Министерства суммы варьируются (в зависимости от даты свода информации). Можно отметить, что согласно годовому отчету МТЗ и СЗ РТ в целом на финансирование отрасли, которая в Татарстане включает социальную защиту и гарантии в сфере труда, в 2010 году было выделено порядка 30 млрд. руб., из которых 19,9 млрд. руб. являются средствами федерального бюджета, т. к. федеральные средства составляют большую часть инвестиционных средств и составило 66 % от общего финансирования. Для сравнения аналогичный показатель в 2007 году составлял 27,7 % (общая сумма финансирования составляла 7,86 млрд. руб., из которых 2,17 млрд. руб. являлись средствами федерального бюджета), в 2008 году 28 % (общая сумма финансирования 10,8 млрд. руб., из которых 3 млрд. руб. — средства федерального бюджета), а в 2009 году уже 50,5 % (9,8 млрд. руб. федеральных средств при общей сумме в 19,4). Анализируя тенденции, хотим отметить, что органы государственной власти субъектов в условиях усложнившейся социально-экономической ситуации старались привлекать больше федеральных бюджетных средств для реализации своих полномочий в сфере социальной защиты, обслуживании и обеспечении гарантий в сфере занятости. Активное привлечение федеральных бюджетных средств не может полностью решить проблем инвестиционного обеспечения сферы социального обслуживания, т.к. федеральный бюджет имеет свои ограничения. В данном случае необходимо расширять негосударственные инвестиционные источники и давать возможности формированию и развитию рынка услуг социального обслуживания, который на данном этапе развития данной сферы отсутствует. Мы считаем, что активная позиция государства в регулировании инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания является необходимой, т. к. деятельность учреждений данной сферы имеет очень высокий социально-экономический эффект для всего государства в целом. Но необходимо отойти от полного государственного патернализма в регулировании данной сферы. Несомненно, государство должно заботиться о наиболее уязвимых гражданах, но для развития сферы необходимо внедрение рыночных механизмов в ее функционирование, в рамках которых государство будет выступать партнером для учреждений социального обслуживания, внешних инвесторов, а не «отцом» жестко регулирующим деятельность, ограничивающим свободы. Таким образом, на первое место должны выходить методы косвенного регулирования инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности в конкретной сфере должно выполняться с применением научных подходов и наиболее соответствующих методов и инструментов. Регулирование инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания осуществляется же по принципу государственного патернализма. Несомненно, инструменты и методы, применяемые для регулирования инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания имеют научное обоснование, но, несмотря на многообразие методов управления и регулирования, заключаются в законотворческом процессе и реализации с помощью административных методов, инструментов регулирования, основы которых были сформулированы на этапе становления сферы социального обслуживания (в 90-х гг. XX в.). Государство как участник инвестиционного процесса является единственным участником, имеющим право принуждения в рамках и на основе закона. Этим и обусловлено активное применение административных методов регулирования в данной сфере.

В современных условиях, когда ставятся задачи повышения эффективности государственных инвестиций и привлечения негосударственного сектора в сферу социального обслуживания, инструментарий государственного регулирования инвестиционной деятельности в сфере социального обслуживания должен быть несколько изменен и должен зависеть от специфических факторов инвестируемой сферы: экономических, социальных, правовых, социально-психологических, культурных и т. д.

Список литературы:

1. Инвестиции: системный анализ и управление / под  ред. К. В. Балдина. — 3-е изд. испр. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2009. — С. 7.
2. Максимова М. Н. Экономический механизм ресурсообеспечения системы социального обслуживания: Монография. / М. Н. Максимова. — Казань: Изд-во КГУ, 2006. — С. 10.