ПРОБЛЕМЫ  ДОСУДЕБНОГО  УРЕГУЛИРОВАНИЯ  НАЛОГОВЫХ  СПОРОВ

Федосеева  Светлана  Александровна

специалист  организационно-контрольного  отдела  РГУП,  РФ,  г.  Москва

E-mail:  n.svetik@mail.ru

Баранова  Людмила  Яковлевна

канд.  экон.  наук,  доцент  РГУП,  РФ,  г.  Москва

E-  mail: 

THE  PROBLEM  OF  PRE-TRIAL  SETTLEMENT  OF  TAX  DISPUTES

Svetlana  Fedoseyeva

specialist  organizational  control  department  of  the  Russian  State  University  of  justice,  Russia,  Moscow

Lyudmila  Baranova

candidate  of  economic  sciences,  associate  professor  f  the  Russian  University  of  justice,  Russia,  Moscow

АННОТАЦИЯ

В  статье  рассмотрены  проблемы  досудебного  урегулирования  налоговых  споров  и  предложены  пути  их  решения,  которые  позволят  усовершенствовать  процедуру  налогового  администрирования.

ABSTRACT

The  article  deals  with  the  problem  of  pre-trial  settlement  of  tax  disputes  and  ways  of  their  solutions  that  will  improve  the  procedure  of  tax  administration.

Ключевые  слова:  налоговый  спор;  досудебный  порядок  урегулирования  налоговых  споров;  порядок  обжалования  актов  налоговых  органов.

Keywords:  tax  dispute;  pretrial  procedure  of  settlement  of  tax  disputes;  procedure  for  appeal  of  tax  authorities

Налоговые  споры  —  споры,  вытекающие  только  из  налоговых  правоотношений,  а  именно: 

·       из  отношений  по  установлению,  введению  и  взиманию  налогов  и  сборов  на  территории  РФ;

·       из  отношений,  возникающих  в  процессе  осуществления  налогового  контроля,  включая  обжалование  связанных  с  данным  контролем  актов  налоговых  органов,  действие  (бездействие)  их  должностных  лиц;

·       из  отношений  по  привлечению  налогоплательщиков  к  ответственности  за  совершение  налоговых  правонарушений.

Данный  квалифицирующий  признак  налогового  спора  закреплен  в  ст.  2  НК  РФ.

Одной  из  форм  налогового  контроля  являются  налоговые  проверки  (камеральные  и  выездные),  при  проведении  которых  могут  быть  выявлены  нарушения  законодательства  о  налогах  и  сборах.

В  связи  с  тем,  что  на  сегодняшний  день  в  России  налоговые  органы  зачастую  не  всегда  осуществляют  объективную  проверку  деятельности  налогоплательщика,  а  целью  проверки  является  лишь  доначисление  налогов,  налогоплательщики  вынуждены  обжаловать  акты  таких  проверок,  действия  (бездействия)  должностных  лиц  налоговых  органов,  то  есть  инициировать  налоговый  спор.

Результатом  таких  проверок  может  быть  незаконное  привлечение  налогоплательщика  к  налоговой,  административной,  а  в  некоторых  случаях  и  к  уголовной  ответственности.

Незаконное  привлечение  к  ответственности  происходит  в  связи  с:

·       Неправильным  толкованием  и  (или)  применением  налоговыми  органами  отдельных  норм  материального  права  (налогового,  гражданского  и  иного  законодательства).

·       Неправильной  оценкой  налоговым  органом  фактических  обстоятельств  дела,  имеющих  прямое  и  косвенное  отношение  к  налогооблагаемой  деятельности  налогоплательщика.  Например,  касающиеся  содержания,  сущности  и  параметров  совершенных  налогоплательщиком  хозяйственных  операций,  влияющих  на  исчисление  налоговой  базы  различных  объектов  налогообложения,  касающиеся  достоверности  представленных  налогоплательщиком  документов  в  обоснование  льгот  и  т.  д.

·       Нарушение  налоговым  органом  законодательно  установленной  процедуры  проведения  мероприятий  налогового  контроля  и  (или)  производства  по  делам  о  налоговых  правонарушениях.

В  налоговом  законодательстве  закреплен  обязательный  досудебный  порядок  урегулирования  налоговых  споров  для  решений  по  камеральным  и  выездным  налоговым  проверкам  (п.  2  ст.  138  НК  РФ). 

С  1  января  2014  года  иные  акты  налоговых  органов  ненормативного  характера,  а  также  действия  или  бездействие  их  должностных  лиц  смогут  быть  обжалованы  в  судебном  порядке  только  после  их  обжалования  в  вышестоящем  налоговом  органе.  Таким  образом,  обязательный  досудебный  порядок  обжалования  с  01.01.2014  будет  распространяться  на  все  налоговые  споры  (п.  3  ст.  3  Федерального  закона  от  02.07.2013  №  153-ФЗ  «О  внесении  изменений  в  часть  первую  Налогового  кодекса  Российской  Федерации»).

С  2009  года  налогоплательщикам  запретили  обращаться  в  суд  для  обжалования  решений  о  привлечении  к  ответственности  за  налоговое  правонарушение,  если  эти  решения  предварительно  не  были  обжалованы  в  вышестоящем  налоговом  органе.  Налоговая  служба  даже  обнародовала  свои  планы,  связанные  с  реализацией  этой  нормы.  Так,  по  замыслу  законодательной  власти  к  2010  г.  доля  жалоб  по  налоговым  спорам,  рассмотренных  в  досудебном  порядке,  в  общем  числе  предъявленных  к  налоговым  органам  и  рассмотренных  судами  исков  по  налоговым  спорам  должна  была  составить  77  %.

Но,  как  правило,  новшества  налогового  законодательства  влекут  за  собой  ряд  неожиданных  проблем.  Отделы  налогового  аудита  функционируют  в  управлениях  ФНС  России  и  инспекциях  с  2007  г.  Как  правило,  на  эти  отделы  возложено  рассмотрение  жалоб  налогоплательщиков  на  решения,  принятые  по  итогам  проверок,  а  также  на  действия  (бездействие)  инспекторов.  Другими  словами,  сотрудники  отдела  налогового  аудита  являются  своего  рода  арбитрами  в  спорах  между  инспекторами  и  налогоплательщиками.

С  1  января  2009  г.  в  силу  вступил  п.  5  ст.  1012  НК  РФ,  а  это  означает,  что  налогоплательщик  может  обжаловать  решение  о  привлечении  к  ответственности  за  совершение  налогового  правонарушения  или  об  отказе  в  привлечении  к  ответственности  за  совершение  налогового  правонарушения  в  суде  только  после  того,  как  оно  будет  обжаловано  в  вышестоящем  налоговом  органе. 

Следовательно,  работы  у  инспекторов,  отделов  налогового  аудита  прибавилось.  Одной  из  основных  проблем  является  недостаток  кадров,  обладающих  необходимыми  профессиональными  навыками  для  досудебного  урегулирования  налоговых  споров.  Справиться  с  таким  большим  количеством  обращений  оказалось  достаточно  сложно.  Налогоплательщики  стали  более  компетентны,  Резко  увеличилось  количество  жалоб  на  действия  или  бездействие  инспекторов.  При  той  текучести  кадров,  которая  существует  в  ФНС  России,  руководство  службы  не  может  обеспечить  качественный  состав  инспекторов.  «Половину  дел,  решение  по  которым  принято  не  в  нашу  пользу,  мы  проигрываем  не  потому,  что  налогоплательщик  прав,  а  из-за  того,  что  мы  не  можем  доказать  его  неправоту»,  —  утверждает  О.Д.  Хороший.  Очевидно,  что  в  такой  ситуации  сложно  говорить  о  какой-то  объективности  со  стороны  инспекторов,  которым  придется  оценивать  работу  своих  младших  коллег.

Инспекторы  вышеуказанного  налогового  управления,  по  словам  их  руководителя,  крайне  редко  применяют  п.  7  ст.  3  НК  РФ  (все  неустранимые  сомнения,  противоречия  и  неясности  актов  законодательства  о  налогах  и  сборах  толкуются  в  пользу  налогоплательщика).  «Мы  пытаемся  доказать,  что  это  не  неясность,  пройтись  по  законодательству  и  выяснить,  что  в  нем  все  ясно  и  все  понятно»,  —  сообщил  О.Д.  Хороший.  Он  озвучил  такую  статистику:  в  УФНС  России  по  Челябинской  области  на  уровне  отделов  налогового  аудита  удовлетворяются  порядка  30—35  %  жалоб  налогоплательщиков.  Если  говорить  о  возмещении  НДС,  то  инспекторы  отделов  налогового  аудита  принимают  сторону  налогоплательщика  в  50  %  случаев.

По  словам  судьи  ВАС  РФ  А.И.  Бабкина,  мировой  опыт  показывает:  досудебное  урегулирование  споров  может  быть  успешно  применено.  Это  значит,  что  у  нас  есть  шансы  наладить  этот  механизм.  Он  также  признал,  что  большой  проблемой  является  отсутствие  в  штате  налоговых  инспекций  достаточного  числа  профессионалов  для  широкого  применения  досудебного  урегулирования.

Так  же  проблемным  вопросом  осталось  введение  обязательной  процедуры  предварительного  обжалования.  Проблема  заключается  в  том,  что  количество  исков  в  суды  не  только  существенно  не  уменьшилось,  как  это  предполагал  законодатель,  а  по  некоторым  вопросам  даже  увеличилось.  По  той  же  причине,  налогоплательщику  приходится  обжаловать  еще  и  решение  вышестоящего  налогового  органа  или  отдела  налогового  аудита.  Например,  легко  представить  себе  ситуацию,  что  налогоплательщика  не  уведомили  должным  образом  о  времени  и  дате  рассмотрения  его  претензии  в  вышестоящем  налоговом  органе.  В  итоге  у  него  не  было  возможности  оправдаться,  и  появились  причины  для  обращения  в  суд.

Еще  один  подводный  камень  —  многие  налогоплательщики  не  верят  в  объективность  решения  вышестоящего  налогового  органа,  считают  досудебное  урегулирование  пустой  тратой  времени  и  сразу  обращаются  в  суд.  Здесь  важна  психологическая  сторона  вопроса.  Налогоплательщик  всегда  опасается  незаконных  дополнительных  санкций  со  стороны  налогового  органа,  и  небезосновательно.  Например,  ошибочно  закрыли  расчетный  счет.  Чтобы  он  снова  заработал,  требуется  выполнить  ряд  установленных  НК  РФ  процедур.  Тем  более  для  того,  чтобы  обжаловать  решение  в  вышестоящем  налоговом  органе,  жалоба  подается  в  свою  же  инспекцию.

Отделы  налогового  аудита  сегодня  все-таки  подчиняются  руководству  инспекции,  а  это  сказывается  на  их  объективности  при  рассмотрении  жалоб  налогоплательщиков.

Налоговые  отношения  в  современных  условиях  характеризуются  высокой  степенью  конфликтности,  что  обусловлено  активно  развивающимся  российским  законодательством  о  налогах  и  сборах,  сложностью  национальной  системы  налогообложения,  неоднозначным  толкованием  налоговых  норм,  наличием  неясностей  в  формальной  (оформительской)  стороне  вопроса,  что  неминуемо  ведет  к  возникновению  в  системе  налогового  права  большого  количества  споров  и  противоречий.  Как  следствие,  такое  большое  число  спорных  вопросов  служит  причиной  необходимости  контроля  данной  сферы  отношений.

В  качестве  направлений  реформирования  данного  способа  разрешения  споров  предлагаются  различные  варианты.  В  частности  в  данной  сфере  можно  обозначить:

1.  Формирование  государственного  органа  вне  структуры  Федеральной  налоговой  службы  России.  Существующий  в  настоящее  время  порядок  рассмотрения  Управлением  ФНС  России  налогового  спора,  связанного  с  обжалованием  решения  (действия)  Инспекции  ФНС  России,  приводит  к  тому,  что  вышестоящий  налоговый  орган,  как  правило,  оставляет  в  силе  (поддерживает)  решение  нижестоящего.

2.  Образование  в  России  квазисудебного  института,  занимающегося  рассмотрением  налоговых  споров  (как  альтернатива  идее  учреждения  специализированных  (налоговых)  судов).

3.  Совершенствование  правовых  норм,  регулирующих  досудебный  порядок  рассмотрения  налоговых  споров  при  одновременном  формировании  специализированного  органа  в  рамках  структуры  ФНС  России.

Досудебное  урегулирование  налоговых  споров  специализированными  подразделениями  в  системе  налоговых  органов  позволяет  доводить  до  судебной  стадии  разрешения  спора  только  обоснованные  и  законные  решения.  Вопросы,  которые  можно  урегулировать  быстро  (невыдача  справок,  незаконные  отказы  в  возврате  налогов,  неисполнение  судебных  решений  и  т.  п.),  не  должны  доводиться  до  судебного  разбирательства.  Кроме  того,  есть  споры,  которые  с  учетом  складывающейся  судебной  практики,  а  также  всех  имеющихся  материалов,  не  имеют  судебной  перспективы.  В  этих  случаях  акты  налоговых  органов  должны  отменяться,  а  налоговые  органы  должны  оперативно  реагировать  на  отмену  своих  решений:  проводить  контрольные  мероприятия  более  качественно,  формировать  обзоры  судебной  практики,  обучать  сотрудников.

Целевые  ориентиры,  которые  ставит  перед  собой  ФНС  в  этом  направлении,  нашли  отражение  в  Концепции  развития  досудебного  урегулирования  налоговых  споров  в  системе  налоговых  органов  Российской  Федерации  на  2013—2018  годы.

Один  из  самых  актуальных  вопросов  для  повышения  качества  функционирования  данного  механизма,  на  наш  взгляд,  является  развитие  налогового  консультирования.  Исторически  сложилось,  что  в  России  основополагающим  принципом  построения  многих  общественных  отношений,  в  том  числе  и  отношений  в  области  налогового  права,  считается  принцип  властности.  Практика  взаимодействия  публичных  и  частных  интересов  в  налоговой  сфере  показывает,  что  отношения  между  налоговым  органом  и  налогоплательщиком  нередко  можно  назвать  враждебными.  Несмотря  на  то,  что  в  последнее  время  реализованы  некоторые  шаги  для  реализации  партнерской  модели  взаимоотношений  между  участниками  налоговых  правоотношений,  данный  механизм  должен  совершенствоваться.  Формирование  результативных  институтов  взаимодействия  государства  и  бизнеса  в  России  представляет  собой  одно  из  важнейших  условий  создания  эффективной  экономической  политики,  повышения  конкурентоспособности  страны,  роста  инвестиционной  и  инновационной  активности,  а  также  развития  социальной  инфраструктуры.  Рассмотренный  механизм  досудебного  урегулирования  налоговых  споров  способствует  развитию  налоговых  правоотношений  в  духе  партнерства.  Сотрудничество,  построенное  на  взаимном  доверии,  консультировании,  достижении  соглашений,  имеет  свое  эффективное  применение  в  сфере  административного  права,  о  чем  свидетельствует  опыт  многих  зарубежных  стран.  Такие  подходы  при  разрешении  конфликтных  ситуаций  в  сфере  налогового  права  способствуют  развитию  предпринимательской  деятельности,  формируют  благоприятный  инвестиционный  климат,  являются  выгодными  для  государственного  бюджета,  а  также  для  налоговых  органов  и  судов.

Резюмируя,  можно  сказать,  что  досудебное  урегулирование  налоговых  споров  специальными  подразделениями  в  системе  ФНС  —  это  ступень  вверх  во  взаимодействии  налоговых  органов  и  налогоплательщиков.  Деятельность  данных  подразделений  позволила  бы  сформировать  новые  подходы  к  результатам  контрольных  мероприятий,  повысить  их  качество,  а  также  усовершенствовать  процедуру  налогового  администрирования.

Список  литературы:

1. Белобородова  А.С.  Перспективы  в  развитии  досудебного  урегулирования  налоговых  споров  в  Российской  Федерации  //  Экономика,  управление  и  инвестиции.  —  2013.  —  №  2(2);  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  euii-journal.ru/3–16
2. Беляева  М.А.  Процедура  досудебного  обжалования  налоговых  споров  будет  совершенствоваться  //  Налоговая  политика  и  практика.  —  2013.  —  №  3  (123).  —  С.  12—15.
3. Налоговый  кодекс  Российской  Федерации.  Часть  1:  принят  ГД  ФС  РФ  16  июля  1998  г.:  офиц.  текст:  по  состоянию  на  01  января  2014  г.;  [Электронный  ресурс]  —  Режим  доступа.  —  URL:  http://www.consultant.ru/popular/nalog1 
4. Порядок  и  сроки  подачи  жалоб  претерпели  значительные  изменения  /  коммент.  О.Л.  Арутюнова,  Н.  И.  Попова  //  Налоговая  политика  и  практика  //  —  2013.  —  №  9(129).  —  С.  8—11.
5. Процедуры  досудебного  урегулирования  —  не  избежать  /  коммент.  М.А.  Беляева  //  Налоговая  политика  и  практика.  —  2012.  —  №  3  (111).  —  С.  6—7.
6. Российская  Федерация.  Законы.  О  внесении  изменений  в  часть  первую  Налогового  кодекса  Российской  Федерации:  Федеральный  закон  №  153  от  02  июля  2013  года:  принят  Гос.  Думой  19  июня  2013  года:  одобр.  Советом  Федерации  26  июня  2013  года.  Российская  газета,  №  145,  от  05  июля  2013  г.