РОССИЙСКИЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ (2019-2024 ГОДЫ): ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ И РЕАЛИЗАЦИИ

RUSSIAN NATIONAL PROJECTS (2019-2024): PROBLEMS AND FEATURES OF PREPARATION AND IMPLEMENTATION

Stanislav Udalykh

candidate  of  economic  sciences, associate professor department of  economics and digital business technologies, Irkutsk  national  research  technical  university,

Russia, Irkutsk

АННОТАЦИЯ

Рассматриваются уникальные российские национальные проекты, которые должны стать главными инструментами прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации в период  до 2024 гг., исследуются некоторые системные недостатки и упущения при подготовке и «запуске» национальных проектов, а также отмечается отставание от установленных целевых показателей и оцениваются реальные угрозы при невыполнении национальных проектов.

ABSTRACT

The article considers unique Russian national projects that should become the main tools for breakthrough scientific, technological and socio-economic development of the Russian Federation in the period up to 2024, examines some systemic shortcomings and omissions in the preparation and "launch" of national projects, as well as notes the lag behind the established targets and assesses real threats in case of non-implementation of national projects.

Ключевые слова: национальные проекты; стратегические задачи, цели и целевые показатели; нормативно-правовая база; система управления; научно-технологический и социально-экономический прорыв.

Keywords: national projects; strategic objectives, goals and targets; regulatory framework; management system; scientific, technological and socio-economic breakthrough.

С мая 2018 года Российская Федерация вступила в новый период своего социально-экономического и технологического развития. Основу такой трансформации  создал  Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204, в котором российскому обществу было предложено осуществить в течение шести лет (2019-2024 гг.) масштабную «прорывную» программу преобразований  национальной экономики и социальной сферы [7]. Речь идет о подготовке и реализации за указанный шестилетний период пакета уникальных межотраслевых национальных проектов.

Перечень проектов и предстоящие финансовые затраты («бюджет») на их реализацию следующие: «Демография» (3105,2 млрд. руб.); «Здравоохранение» (1725,9); «Образование» (784,5);  «Жилье и городская среда» (1066,2); «Экология» (4041,0); «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (4779,7); «Производительность труда и поддержка занятости» (52,1); «Наука» (636,0); «Цифровая экономика» (1634,9); «Культура» (113,5); «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (481,5); «Международная кооперация и экспорт» (956,8 млрд.руб.). К этим 12 проектам  отдельным Постановлением Правительства РФ был добавлен 13-й национальный проект «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (6348,1 млрд.руб.). Для реализации всех указанных проектов в течение 6 лет намечено освоить огромные средства - 25725,2 млрд. руб.

В составе 13 национальных проектов содержится 9 главнейших стратегических задач, 57 ведущих целей и 78 отдельных федеральных проектов. Выполнение стратегических задач и целей  национальных и федеральных проектов должно привести к  устойчивому ускорению годовых темпов роста российской экономики с 1,5 до 3,0-3,5 %, к росту численности российского населения, повышению уровня жизни граждан, формированию комфортных условий для их проживания.

За относительно короткий период времени Правительством РФ, министерствами и ведомствами страны, руководством регионов была проведена большая работа по подготовке нормативно-правовой базы для успешной реализации проектов, была создана  определенная организационно-функциональная  структура инициирования, подготовки, изменения, «запуска» проектов, отчетности о выполнении заданий и показателей, системного и регулярного мониторинга и контроля исполнения проектов [1,3,4,5,6,8]. За каждым национальным проектом были закреплены ответственные персоны в лице заместителя Председателя Правительства РФ, первого руководителя соответствующего министерства и ведущего представителя этого министерства. Даты начала выполнения большинства проектов (9 названий) были определены с октября 2018 г.; 4 же проекта начались реализовываться с 01.01.2019 г.

В настоящее время в стране идет работа по подведению итогов первого года осуществления национальных проектов и по их дальнейшему полному «запуску». В ходе оценки организации и технологии разработки и выполнения национальных проектов выявились некоторые системные недостатки и упущения, которые автором объединены в две группы: «Системные недостатки и упущения при подготовке и «запуске» национальных проектов» и «Отставания от планов и реальные угрозы при невыполнении национальных проектов».

1. Системные недостатки и упущения при подготовке и «запуске» национальных проектов.

1.1. В первую очередь необходимо отметить, что состав национальных проектов, стратегические задачи в целом по стране и по отдельным национальным проектам, а также цели и целевые показатели  сформированы без должного научного обоснования. Например, в перечне проектов не оказались такие проекты как (условно их назовем) «Продовольственная безопасность», «Отдых. Спорт. Туризм», «Выставочно-ярмарочная, гостиничная и конгрессная деятельности», «Строительная база». Методика расчета целевых показателей по годам (2019-2024 гг.) предполагает лишь постепенный простой количественный прирост каждого из них вверх почти одинаковыми темпами (т.е. можно считать, что предусматриваются без обоснования автоматически равные темпы роста). Представляется, что научно-технологический и социально-экономический прорыв (предусматриваемый в  Указе Президента РФ от 07.05.2018 г.), планируется по упрощенным бюрократическим схемам и при этом без научных технико-экономических обоснований.

1.2. При определении целевых показателей не применяются методы сбалансированного и взаимосвязанного развития отраслей и хозяйственных комплексов. Как известно (по опыту СССР), ранее при использовании таких методах рассчитывались  балансы финансов и производственных мощностей, балансы по отдельным видам сырья и продукции, балансы рабочей силы. В итоге (после перехода в России на программно-целевой метод планирования путем разработки и реализации государственных программ,  национальных и федеральных проектов) эти программы и проекты требуют взаимоувязки и сбалансирования, однако таких механизмов для новых условий пока не разработано, а прошлые методы забыты, отвергнуты, и теперь сложно все программы и проекты соединить в единое целое и направить их на реализацию единого национального  направления.

1.3. Системным упущением (особенно в условиях цифровизации экономики) является не использование при разработках стратегических задач страны, национальных проектов и целевых показателей экономико-математических методов планирования и прогнозирования. Как известно, в России была и существует очень сильная экономико-математическая школа (В.С.Немчинов, В.В. Новожилов, Л.В.Канторович, А.Н.Ефимов, С.С.Шаталин, А.Г.Аганбегян, А.Г.Гранберг и др.), имеющая огромные теоретические наработки и большой практический опыт прогнозирования, располагающая методами разработки перспективных стоимостных и натуральных балансов, перспективных потребностей в ресурсах, приемами оптимального территориального размещения производств. Эти наработки, методы и приемы  не нашли  применения при определении масштабов и темпов достижения стратегических общероссийских и региональных задач, стратегических целей и целевых показателей на 2019-2024 гг.

1.4. Самым слабым практическим звеном всей системы подготовки и реализации национальных проектов являются Методические указания (МУ) по осуществлению этой важной работы (Правительством  РФ были предложены поочередно два варианта МУ – см.[3 и 4]), которые были утверждены с большим опозданием (04.06.2018 г. и 14.10.2019 г.).

Оба варианта МУ, по нашему мнению, непрофессиональные и не научные; они разрабатывались без привлечения научных сил по стандартному опыту, который «успешно» ранее применялся в разработках различных Прогнозов, Стратегий и Программ развития целых отраслей и подотраслей в новой России на 2020 г., 2025 г., 2030 г. и далее. Это опыт  предусматривает самый простой и не сложный методический подход – в национальных проектах основные и дополнительные целевые показатели, объемы и масштабы производства продукции и выполнения услуг должны из года в год обязательно расти, расширяться, приумножаться.

Применение этих МУ было также относительно простым - от разработчиков не требовалось знаний в области перспективного планирования и стратегического менеджмента; в указаниях нет рекомендаций по применению экономико-математических методов, по разработке стоимостных и натуральных балансов, использованию нормативов расхода ресурсов, применению приемов взаимоувязки и сбалансирования  показателей.

1.5. По утверждению Кураторов и Администраторов национальных проектов, а также в текстах методических материалов по разработке проектов указано, что под достижение всех стратегических целей и целевых показателей выделены «конкретные ресурсы». Если речь идет только о выделении финансовых ресурсов, то это соответствует действительности (хотя как таковых финансовых расчетов в проектах нет). Но, к сожалению, также какие-либо расчеты о выделении хотя бы основных материальных ресурсов (оборудование, механизмы, аппараты, строительные материалы и конструкции, сырье и пр.) в официальных текстах или других документах национальных проектов отсутствуют, и нет информации об их объемах, качестве, поставках. Без расчетов таких ресурсов есть большая угроза срыва исполнения конкретных целевых показателей и многих конкретных национальных проектов.

1.6. Крупнейшим недостатком внедренной системы разработки и реализации национальных проектов является пока общий «кустарный подход», в т.ч. большой объем рутинной ручной работы (составление планов, заполнение форм проектов и представление регулярной периодической отчетности по месяцам и кварталам, ежегодное внесение изменений и уточнений, согласование показателей и пр.), что недопустимо в современных условиях продвижения прорывных национальных проектов. В реальности же необходимый инновационный подход с использованием «Подсистемы управления национальными проектами» Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» пока планируется на неопределенное будущее. При этом также пока не ясно: в готовящейся к запуску подсистеме будут ли инструменты для комплексного управления национальными  проектами (стратегические задачи, цели целевые показатели, нормативы, ресурсы, сроки и пр.) или же будут ограничения, т.е. для управления только финансами на реализацию национальных проектов.

1.7. Можно считать слабым местом и упущением кадровое обеспечение процессов разработки и реализации национальных проектов. Современные менеджеры (бакалавры) не знакомы с теорией и практикой планирования  национальной экономики, ее отраслей и комплексов (в российских экономических вузах дисциплины  по планированию в настоящее время не изучаются). Современным российским деловым сообществом утеряны навыки и забыты методы сбалансированного и взаимосвязанного развития отраслей  и хозяйственных комплексов, которые ранее (в период СССР)  были наработаны и широко использовались. В министерствах (которые определены как кураторы и администраторы конкретных национальных проектов) при разработке этих документов нет единого подхода и единых приемов планирования (даже при использовании единых методических указаний).

1.8. По истечению свыше 1,5 лет (со дня подписания Президентом РФ Указа о разработке и реализации национальных проектов) выяснилось, что пропаганда и популяризация среди населения этих важных общенародных документов велась крайне слабо. Ряд опросов показал, что часть населения не знает о национальных проектах: их суть, смысл и польза гражданам не объяснялась. В данной ситуации необходим план освещения национальных проектов, их стратегических задач и целей; желательно выделение отдельных финансовых средств на информационное сопровождение проектов. Важно донести до граждан страны, что это набор не чрезвычайных и случайных проектов, а это стратегическое видение национального хозяйства.

1.9. Национальные проекты, стратегические задачи, цели и целевые показатели пока недостаточно увязаны с особенностями (инвестиционными, климатическими, промышленными, демографическими) укрупненных территорий страны. Так, в соответствии со «Стратегией пространственного развития России на период до 2025 года»  сформированы 12 макрорегионов: Центральный, Центрально-Чернозёмный, Северо-Западный, Северный, Южный, Северо-Кавказский, Волго-Камский, Волго-Уральский, Уральско-Сибирский, Южно-Сибирский, Ангаро-Енисейский, Дальневосточный [9].

2. Отставания от планов и реальные угрозы при невыполнении национальных проектов.

2.1. В первую очередь необходимо указать на большие сложности при выполнении и оценке целевых показателей на уровне регионов и муниципалитетов. На этих уровнях выполняются многие  мероприятия, связанные с реальным достижением различных показателей. При этом на столы местных специалистов-исполнителей и менеджеров выкладывается следующий состав документов: материалы по 9 стратегическим национальным целям, 12 национальных проектов, один спецпроект «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры»), 78 федеральных проектов, 43 федеральные государственные программы и в каждом регионе от 40 до 50 региональных проектов и региональных программ; в общей сложности необходимо изучать, учитывать, оценивать и анализировать несколько сотен различных целевых показателей (т.е. сумма всех показателей, содержащихся в стратегических национальных целях, национальных проектах, федеральных и региональных проектах и программах).

В этих условиях существует определенная путаница и неразбериха, поэтому  представляется весьма сложным отследить выполнение показателей, их (показатели) трудно взаимоувязать и сбалансировать. При большом количестве проектов и программ разного уровня необходимо, по нашему мнению, срочно осуществить их перепись, оценку и далее оптимизацию (объединение, ликвидация, резкое сокращение) всех указанных документов.

2.2. По отдельным национальным проектам отмечается  особая угроза, связанная с существенным невыполнением ряда целевых показателей. Это в первую очередь относится к проекту «Жилье и городская среда», которым предусмотрено к 2024 г. довести целевой показатель по вводу в действие жилья  120 млн. кв. метров в год (в 2018 г. введено лишь 78 и в 2019 г. – около 80 млн.кв. метров). В случае его невыполнения (вероятность такой ситуации к 2022-2024 гг. весьма большая) будут сорваны следующие, как минимум, еще три целевых показателя  этого национального проекта, а также ряд целевых показателей  других национальных проектов.

2.3. Отсутствие в ряде регионов страны местной строительной базы может привести к срыву достижения целей и целевых показателей почти по всем национальным и федеральным проектам. Под строительной базой понимается совокупность предприятий и производств по выпуску, как правило, местных и относительно дешевых строительных материалов, конструкций и изделий для возведения жилых домов, зданий и сооружений. Почти все национальные, федеральные и региональные проекты предполагают создание таких объектов, для которых требуются самые разнообразные строительные ресурсы (бетон, железобетон, кирпич, стеновые панели и блоки, металлические и деревянные конструкции, теплоизоляционные и кровельные материалы, санитарно-технические, электромонтажные, полимерные изделия и прочие ресурсы).

Ранее существовавшая (при СССР) в каждом регионе мощная строительная база к настоящему времени прекратила существование (почти вся разрушена), новые заводы по выпуску стройматериалов возводятся крайне редко,  основная часть материальных ресурсов, например, для сибирских строек поставляется из западных регионов страны или из других стран. Поэтому, как правило, из-за дальних неритмичных перевозок (при этом часты срывы и нарушения поставок) сроки возведения объектов значительно затягиваются и сметная стоимость  существенно завышается.

2.4. Счетная палата как ведущая российская государственная организация, осуществляющая независимый аудит (мониторинг) реализации национальных проектов, уже отметила, что в первом году (т.е. в 2019 г.) наблюдались следующие серьезные отставания в реализации национальных проектов и поэтому возможные угрозы при невыполнении проектов [10]:

- существующая система управления национальными проектами оценена как сложная, громоздкая и неэффективно дублирующая функции разных уровней управления; при этом национальные цели и национальные проекты довольно условно связаны между собой, а совокупность мер национальных проектов пока не приводит к достижению национальных целей;

- реализация национальных проектов «буксует»: из 38 национальных целей, запланированных на 2019 г., достигнуты только 26 и 12 целей не достигнуты;

- взаимодействие между федеральными и региональными органами исполнительной власти по вопросам реализации национальных проектов находится на относительно низком уровне; целевые показатели устанавливались без учета реальных возможностей субъектов Федерации, при отсутствии прозрачной и приемлемой методики детализации значений целевых показателей для регионов, что может привести либо к неисполнению показателей, либо к их искажению;

- в паспортах национальных проектов и отчетах о ходе их реализации отсутствует полная и достоверная информация о рисках;

- в регионах не обеспечена комплексная система мониторинга и контроля реализации национальных проектов; отчетная информация агрегируется в ручном виде, поступает с запозданием и сложна для анализа и мониторинга; это затрудняет принятие решений по корректировке и минимизации рисков в реализации национальных проектов;

- освоение финансовых средств на реализацию национальных проектов идет с отставанием; по состоянию на конец 2019 г. уровень исполнения расходов федерального бюджета на национальные проекты составил 88 %;

- сформировались риски достижения запланированных показателей отдельных национальных проектов в связи с общим низким экономическим ростом национального хозяйства (1,0-1,5%) и сокращением реальных денежных доходов граждан (на 1,3%) в 2019 г.;

- для ряда национальных целей («Улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно», «Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере», «Создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительных экспортно-ориентированных секторов, развивающихся на основе современных технологий и обеспеченных высококвалифицированными кадрами») на конец 2019 г. не определены методики подсчета ключевых показателей достижения и др.

- в целом, по мнению председателя Счетной палаты России А.Л.Кудрина, при такой ситуации достижение и выполнение национальных проектов не приведёт к достижению многих поставленных национальных целей;  достижение национальных требует улучшения методического и организационного инструментария и дополнительных мер [2].

Отмеченные выше недостатки и упущения не означают провал выполнения национальных проектов; время для технологического и экономического прорыва российской экономики и социальной сферы еще есть - впереди 5 лет напряженной работы. Несмотря на такую не всегда позитивную ситуацию,  развитие страны и ее отдельных регионов неуклонно идет вперед: вводятся новые современные предприятия, осваиваются новейшие виды продукции, создаются рабочие места, благоустраивается жизнь городов и отдельных граждан. Указанное подтверждается, например, ускоренным созданием объектов на восточных территориях страны – реализацией региональной программы «Енисейская Сибирь» (Красноярский край) и регионального комплексного плана «Иркутская пятилетка» (Иркутская область).

Список литературы:

1. Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. Утвержден Правительством РФ от 07.05.2019 г. № 4943п-П13 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/news/36606 (дата обращения: 20.01.2020).
2. Заседание Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам от 25.12.2019 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/councils/62411 (дата обращения: 20.01.2020).
3. Методические указания по разработке национальных проектов (программ). Утверждены Председателем Правительства РФ Д.А.Медведевым 04.06.2018 г. № 4072п-Пб [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http: //docs.cntd.ru/document/550517324 (дата обращения: 20.01.2020).
4. Методические указания по разработке национальных проектов (программ). Утверждены протоколом заседания Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам от 14.10.2019 г. №12 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/info/38514 (дата обращения: 20.01.2020).
5. Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/info/31672 (дата обращения: 20.01.2020).
6. Национальные проекты: целевые показатели и основные результаты [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/media/files/ p7nn2CSOpVhvQ9800wAt2dzCIAietQih.pdf (дата обращения: 20.01.2020).
7. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://www.kremlin.ru /acts/bank/ 43027  (дата обращения: 20.01.2020).
8. Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ. Постановление Правительства  РФ от 31.10.2018 г. № 1288 (в ред. 30.07.2019 г.) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://government.ru/docs/34523 (дата обращения: 20.01.2020).
9. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 г. № 207-р [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://static.government.ru/ media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf (дата обращения: 20.01.2020).
10. Счетная палата Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ach.gov.ru (дата обращения: 20.01.2020).