СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РУКОВОДСТВА СИСТЕМОЙ ОРАНОВ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Исследование административно-правового аспекта руководства лесным хозяйством России предполагает анализ основных этапов его развития.

На развитие системы органов руководства этой отраслью влияют факторы, которые можно подразделить на политические, экономические, экологические, психологические, научные и др. Они относятся к объективным факторам, лежащим в основе материальной среды, организационно‑политической и правовой систем нашего общества, и выступают главными формирующими источниками образования и развития структур отраслевого и межотраслевого управления и руководства лесным хозяйством.

К объективным факторам, предопределяющим систему управления лесным хозяйством, следует отнести уровень производительных сил, включая уровень квалификации и культуры людей – основной производительной силы, структуру экономики лесного хозяйства, уровень развития науки и техники. На систему органов управления лесным хозяйством влияют и теоретические представления о данной системе хозяйствования, организации и управления лесным хозяйством, получившие в обществе господствующее положение.

В постсоветский период государственное руководство лесным хозяйством России построено на началах разделения властных полномочий системы государственной власти. Государственное управление лесным хозяйством России, понимаемое авторами ранее как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов управления лесным хозяйством, не противопоставляется реализации исполнительной власти как деятельность субъектов данной власти.

В этот период понятие государственного управления лесным хозяйством используется как более объемное, чем реализация исполнительной власти в данной сфере, ибо при осуществлении государственного управления как вида государственной деятельности в его рамках реализуется исполнительная власть.

В соответствии с лесным законодательством полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливаются Лесным кодексом Российской Федерации, а также заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [2].

В это время органы исполнительной власти в системе лесного хозяйства представляют собой сеть субъектов, которые специализированы либо по территориальному принципу – субъекты общей компетенции, либо по отраслевому – органы Федеральной службы лесного хозяйства России.

Контрольно-надзорные функции являются специализированными функциями вневедомственного значения.

С 2005 г. система органов исполнительной власти в лесном хозяйстве представляет собой сеть субъектов, часть которых специализирована по территориальному принципу – субъекты общей компетенции (Правительство Российской Федерации, администрации субъектов Российской Федерации и др.), часть – по отраслевому – органы Министерства природных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства. Как и всякая организационная структура, система органов лесного хозяйства является результатом развития содержания – функций данных органов, что представляет наибольший интерес для исследования.

Реформирование лесного хозяйства при переходе к рыночным отношениям связано с ликвидацией Министерства лесного хозяйства Российской Федерации, затем Федеральной службы лесного хозяйства с передачей ее функций Министерству природных ресурсов (Департаменту лесного фонда, а затем Государственной лесной службе). Создание Федерального агентства лесного хозяйства преследовало цель выделения функций управления лесным хозяйством из общего управления природными ресурсами и подразделением их на нормативно-регламентирующие, контрольно-надзорные и собственно функции государственного управления лесным фондом.

Федеральные агентства обычно являются органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением контрольно-надзорных. Федеральное агентство лесного хозяйства находилось в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Положение о нем утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июля 2004 г. № 283 (с изменением на 15 июня 2010 г.) [3]. Ему было поручено исполнять права и обязанности собственника, а Министерству природных ресурсов Российской Федерации – создание нормативно-правовой базы. Перераспределение функций предполагает реализацию задачи, связанной, в первую очередь, с получением высокого дохода от принадлежащей государству собственности – лесных ресурсов. Министерство природных ресурсов в силу своей огромной разветвленной структуры было не в состоянии управлять лесным хозяйством так, как это осуществлял бы специальный отраслевой орган управления. Лесная государственная служба Минприроды Российской Федерации выполняла усеченные функции как на федеральном, так и на региональном уровне.

Восстановление и укрепление отраслевого управления лесным хозяйством, прежде всего, возможно с повышением статуса Федерального агентства лесного хозяйства до ранее существовавшей Федеральной службы лесного хозяйства. Такая реорганизация вполне реальна. Указом Президента Российской Федерации в мае 2004 г. были восстановлены Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ряд других федеральных служб [4].

Децентрализация государственного руководства лесным хозяйством, проводимая в течение последних лет органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях выполнения своих функций, позволила сформировать региональные органы управления лесным хозяйством, которые имеют на местах разветвленную сеть – около 1,5 тысячи лесничеств. В рамках проводимой реформы совершенствования организационной структуры системы органов государственного руководства лесным хозяйством также необходимо укрепление самостоятельности и компетенции специально уполномоченного органа государственного руководства лесным хозяйством на федеральном уровне, увеличение полномочий его территориальных органов, эффективная реализация контрольно-надзорных функций.

Указом Президента Российской Федерации от 27.08.2010 г. № 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» [5] оно было переподчинено Правительству Российской Федерации. Агентству лесного хозяйства Российской Федерации вновь переданы функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях).

Необходимость таких преобразований, усиление и укрепление отраслевого управления лесным хозяйством отмечались авторами и ранее [1, с. 78]. Функция государственного контроля должна быть неотъемлемой частью государственного управления лесным хозяйством. Только непрерывное и повсеместное слежение за качеством и соответствием выполненных работ по рубкам леса, лесоразведению и лесовосстановлению служащими органов лесного хозяйства способно обеспечить формирование экологически устойчивых продуктивных лесов.

Список литературы:

1. Горбунова Н.А. Обеспечение законности в сфере государственного управления лесным хозяйством России // В сб. науч. ст. «Учёные записки». – Томск: Российская академия правосудия, 2006. – Вып. 1 – С. 78.
2. Лесной кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 5. – Ст. 610.
3. Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 26. – Ст. 2565; – 2005. – № 52. – Ст. 5759; – 2006. – № 33. – Ст. 3635; – 2006. – № 49. – Ст. 5219; – 2007. – № 22. – Ст. 2646.
4. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.
5. Указ Президента Российской Федерации от 27 августа 2010 года № 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2010. – № 35. – Ст. 4533.