ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены проблемы определения форм и содержания правовых актов местного самоуправления. Проблемы реформирования системы местного самоуправления, определение путей и методов разграничения полномочий между уровнями местного самоуправления и особенностями нормотворческого процесса региональных органов государственной власти по регулированию вопросов местного значения, представляются в определенной степени определяющими для форм и содержания актов муниципалитетов. Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой комплексный анализ и обобщение существующей практики применения норм муниципального права, форм и содержания муниципальных правовых актов.

Ключевые слова: местное самоуправление, правовой акт, форма, содержание, система.

В Конституции Российской Федерации [1], принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года впервые в истории России внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантирование которого составляет одну из основ конституционного строя. Государ­ственной Думой 16 сентября 2003 года был принят и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ) [2], который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 неоднократно подвергался реформированию и в настоящее время требуется его новая редакция.

Однако Федеральный закон устанавливает лишь общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. В частности при определении правового статуса главы органа местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ весьма обобщенно регламентирует его границы и практически не конкрети­зирует полномочия, оставляя возможность муниципальным образованиям самостоятельно решать этот вопрос в своих уставах. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ [1] не входят в систему органов государства, т. е. осуществляют свою деятельность самостоя­тельно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют предста­вительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, глава администрации, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправ­ления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. 

По мнению автора, с принятием Федерального закона № 131-ФЗ наметилась тенденция к усилению государственных начал в системе местного самоуправления в России. Следует отметить, что в настоящее время в нормативном правовом регулировании и, особенно в право­применительной деятельности, происходит фактический отход от общественной концепции, закрепленной в Конституции Российской Федерации к государственной [3].

Статья 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления, а это опорное звено местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти. Их структура определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ) [1]. Формально гарантии организационной самостоя­тельности обеспечены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 [2], где закрепляется недопустимость назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами [4].

Представляется, что до настоящего времени происходит слож­нейший процесс по перераспределению функций, организационной структуры, финансов между субъектами регулирования: государством (субъектами федерации) и местным самоуправлением. 

Российское законодательство о местном самоуправлении посте­пенно расширяет область собственного регулирования, принуждает региональных законодателей переходить от принятия комплексных законов о местном самоуправлении к законам по отдельным вопросам местного значения. Это способствует усилению неопределённости функционального назначения местного самоуправления, размыванию рамок ответственности муниципалитетов перед государством и населением, стремлением регионального законодателя исчерпывающим образом регулировать вопросы местного значения [4].

Одно из направлений решения этой проблемы исследователи усматривают в расширении сферы регулирования местного самоуправления и его структуры самостоятельно в отдельном субъекте федерации. Автор полагает, что сохранение полномочий органов власти муниципалитетов и населения муниципального образования в выборе системы органов местного самоуправления и определения их полномочий, представляется наиболее оптимальной моделью взаимо­отношений государственной власти и местного самоуправления, когда предлагается постепенное укрепление самостоятельности органов местного самоуправления в рамках внутригосударственной децентрали­зации как составной части системы государственных органов. Такой подход позволил бы снизить существующее до сих пор напряжение между государственными органами субъектов федерации и органами местного самоуправления относительно распределения между ними полномочий, ресурсов, ответственности [4].

Следует учитывать уровень формализации нескольких моделей местного самоуправления и допущение, пусть и минимальное, выбора населением одной из них применительно к своему муниципальному образованию. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, избираемого населением главу муниципального образования. В новом законе законодатель предложил разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муници­пального образования. Модели организации местного самоуправления существенно влияют на формы и содержание правовых актов, принятых в муниципальном образовании. В связи с чем, возможно выделить отдельные модели в условиях действия Федерального закона № 131-ФЗ:

Первая модель - глава муниципального образования и представи­тельный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным предста­вителем, и главой местной администрации.

Вторая модель - представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Глава муниципального образования как его высшее должностное лицо, представляет муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь избравшему его населению. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Глава противопоставляется исполнительному органу местной власти как официальный представитель жителей и представительного органа. В этом ситуации возникает «три центра»: представительный орган, глава муниципального образования, глава администрации (муниципальный менеджер). Данная схема может иметь вариации, когда глава муниципального образования избирается не населением, а представительным органом муниципального образования из своего состава, являясь его председателем. В этом случае он находится под сильным влиянием представительного органа.

Третья модель - представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является предсе­дателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной адми­нистрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен и как глава администрации и как руководитель представительного органа. Данная модель допускается только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Четвертая модель отличается от других моделей, так как предста­вительный орган муниципального образования отсутствует. Полномочия осуществляются сходом граждан. Глава местного самоуправления (староста, председатель сельсовета) избирается населением (на сходе), ему подотчетен, формирует администрацию, руководит ею и оли­цетворяет все местное самоуправление своего небольшого населенного пункта. Модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Пятая модель - представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант используется при формировании органов публичной власти муници­пальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

Подобная классификация основных моделей органов местного самоуправления в рамках общих положений регулируют важнейшие вопросы, касающиеся территориального администрирования. Эти принципы закрепляются не только в общегосударственных нормативных актах, но и в основных правовых актах (Уставах) муниципальных образований.

Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований. Устав – учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения. Регистрация Уставов муниципальных образований осуществляется уполномоченным органом (Территори­альным Управлением Министерства юстиции РФ) с размещением в реестре уставов муниципальных образований в Министерстве юстиции РФ, что подчеркивает значимость конституционно-правовых отношений местного самоуправления. Особые отношения складываются в системе местного самоуправления ЗАТО, наукограда, в городах федерального значения.

Следует учитывать, что муниципальный правовой акт –обязательное для исполнения на территории муниципального образо­вания, документально оформленное решение, принятое населением, органами местного самоуправления, должностными лицами, устанавли­вающие либо изменяющие общеобязательное правило или имеющее индивидуальный характер по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, которые пере­даются государством органам местного самоуправления. Муниципальные правовые акты принимаются в виде решений, постановлений, распоряжений, приказов.

Согласно ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ система муниципальных правовых актов состоит [2]:

1. уставы муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2. нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципаль­ного образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и приме­няются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на терри­тории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципаль­ного образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представи­тельного органа муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоря­жения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных госу­дарственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Контроль за содержанием и исполнением муниципальных правовых актов вправе вести прокуратура, осуществляющая надзор на территории конкретного муниципального образования. Контроль за своевременным исполнением муниципальных правовых актов должны осуществлять контрольные органы муници­пального образования, специально созданные для этой цели структурное подразделение исполнительных органов муниципального образования, органы общественного территориального самоуправления, а также граждане и их объединения. Определение «вправе» имеет неопределенность, предполагающую, что надзорные и контрольные органы осуществляют выборочную проверку правовых актов муници­палитетов, остается дискуссионным вопрос о том, какие правовые акты муниципалитета являются нормативными или ненормативными, исполнительными и распорядительными, что существенно снижает контроль за содержанием и формой последних.

Перечень муниципальных правовых актов широк и является открытым, может пополняться, исходя из вопросов местного значения и выполнения муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Например, в состав примерного перечня могут входить: Устав муниципального образования; Регламент работы представительного органа; Положения о структурных подразделениях представительного органа; Положение о порядке отзыва выборного лица местного самоуправления; Положение о порядке проведения голосования в рамках процедуры учета мнений населения при решении вопроса об изменении статуса или границ муниципального образования; Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний; Положение о порядке организации и проведения опроса жителей муниципального образования; Положение о порядке реализации правотворческой ини­циативы граждан; Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе на территории муниципального образования; Положение о местных финансах (налогах, сборах); Положение о порядке застройки на территории муниципального образования; Правила благоустройства на территории муниципального образования; Положение о порядке распоряжения муниципальной собственностью; Регламент работы Адми­нистрации; Положения о структурных подразделениях Администрации; должностные инструкции муниципальных служащих и работников Администрации; Положение о контрольном органе муниципального образования; Положение о порядке информирования населения о деятельности органов местного самоуправления; Правила работы с индивидуальными и коллективными обращениями граждан в органы местного самоуправления; Положение о совете при Главе администрации и другие.

Особенности порядка внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавли­ваются нормативно-правовыми актами органа местного самоуправления или должностного лица, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Вместе с тем имеются общие условия:

• муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, определенном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
• муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) закрепляется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных госу­дарственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов федерации, - уполномоченным органом государ­ственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образо­ваний» [5] Устав муниципального образования является необходимым и обязательным элементом правовой основы местного самоуправления (на основе федерального законодательства, законодательства субъектов федерации о местного самоуправлении определяются организации и формы осуществления местного самоуправления в данных муници­пальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, другие положения об организации, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц).

Система локальных правовых в местном самоуправлении включает:

Решение – нормативно-правовой акт, так и акт ненормативного характера, может приниматься жителями (референдум, собрание или выборным органом местного самоуправления).

Постановление – принимается выборным органом и издается главой муниципального образования, может быть как нормативного, так ненормативного характера.

Распоряжения и приказы – акты оперативно характера, имеющие распорядительное значение, распоряжения издаются главой муниципаль­ного образования, приказы издают заместители главы и руководители структурных подразделений.

Положения – нормативно-правовой акт, в котором систематизи­руются нормы статусного или тематического содержания (утверждаемые распорядительным актом).

Инструкция – свод правил обычно в отдельном структурном подразделении органа местного самоуправления для выполнения чего‑либо.

Регламент – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы органов местного самоуправления. До настоящего времени остается дискуссионным вопрос о нормативности регламентов.

Договоры – соглашение двух или нескольких сторон об установлении, изменении или превращении взаимных прав и обязанностей.

Муниципалитеты являются публичными образованиями, способны и уполномочены заключать публичные и частные договоры и согла­шения. В части 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 [2] предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуп­равления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

В части 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ указаны следующие существенные условия соглашений [2]: 

• предметом соглашения является передача части полномочий по решению вопросов местного значения; 
• соглашения должны заключаться на определенный срок; 
• соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в т. ч. досрочного;
• должен быть указан порядок определений ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий; 
• должны быть предусмотрены финансовые санкции за неиспол­нение соглашений.

Следует отметить, что допустимым предметом соглашения является передача части полномочий по решению вопросов местного значения орга­нов одного муниципального образования органам местного само­управления другого муниципального образования. Передача вопросов местного значения не допускается, т. к. вопросы местного значения для каждого типа муниципальных образований могут быть изменены только путем внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ. Однако на практике в большинстве соглашений содержится перечень не передаваемых полномочий, а вопросов местного значения. Такие соглашения не соответствуют действующему законодательству и могут быть оспорены [6].

Вместе с тем, муниципальные образования заключают и другие двухсторонние и многосторонние договоры и соглашения, в том числе, например, трехсторонние соглашения между муниципальным образова­нием, отраслевыми профсоюзами и товаропроизводителями по вопросам социально-экономического развития муниципалитетов, трудоустройства и создания новых рабочих мест. Важно обратить внимание, что речь идет только о полномочиях по решению вопросов местного значения [6].

В практике деятельности органов местного самоуправления, безусловно, есть примеры, иллюстрирующие нарушение формы и содер­жания нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, приводящие к признанию правовых актов местного самоуправления недействительными, что отчасти объяснимо нормативным и ненорма­тивным характером последних, а также рамочным характером уставов муниципальных образований и пробелами в нормотворчестве представительных органов местного самоуправления.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации// [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 18.04.18).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 18.04.18).
3. Андреева Л.А. ГЛАВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LI-LII междунар. науч.-практ. конф. № 7-8 (48). – Новосибирск: СибАК, 2015.
4. Андреева Л.А. К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XLV-XLVI междунар. науч.-практ. конф. № 1-2 (44). – Новосибирск: СибАК, 2015.
5. Федеральным законом от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. — URL: http://www.consultant.ru/popular (Дата обращения 18.04.18).
6. Андреева Л.А. ПУБЛИЧНОЕ И ЧАСТНОЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОГОВОРОВ // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XXXVIII междунар. науч.-практ. конф. № 6 (38). – Новосибирск: СибАК, 2014.