ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМЫ СФЕРЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ В РОССИИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается реформа в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, запущенная на территории Российской Федерации в 2019 году. За три года, с момента запуска механизма преобразования, была проделана колоссальная работа по изменению ключевых норм и принципов работы сложившейся системы в обществе. Особое внимание в статье уделено проблематике, сопровождающей любой процесс реформации, коснувшейся и комплекс мер по установлению нового порядка обращения с отходами производства и потребления на территории Российской Федерации.

С 01 января 2019 года на территории Российской Федерации запущена масштабная реформа, затрагивающая сферу обращения с твердыми коммунальными отходами. В настоящее время, обращение с твердыми коммунальными отходами, является коммунальной услугой, как и водоснабжение, водоотведение, отопление.

В 2011 году был обозначен новый вектор развития сферы обращения с твердыми коммунальными и промышленными отходами в России. Решение о необходимости кардинальных изменений сфере обращения с твердыми коммунальными отходами было четко обозначено в 2013 году Президентом РФ В.В. Путиным в Ново-Огарево. С этого момента предпринимался комплекс мер по подготовке почвы для внедрения изменений и успешной реализации новой политики в сфере обращения с отходами. В 2018 году, распоряжением Правительства Российской Федерации №84-р [2], была утверждена Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления по 2030 год.

Подготовка изменений, устоявшегося порядка в сфере обращения с отходами, началась в 2013 году и заняла более семи лет, поэтому внесение изменений в существующие нормативно-правовые акты, в том числе в Федеральный закон от 22 мая 1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон от 22 мая 1998 г. №89-ФЗ) стало закономерным итогом многолетних дискуссий о реформе данной отрасли. В течение семи лет выстраивался общий взгляд на ряд значимых вопросов, таких как формирование и перспективное развитие новой отрасли промышленности по обработке и утилизации отходов, модернизация системы сбора и обработки мусора, сокращение уровня негативного воздействия на окружающую среду, минимизация объемов захораниваемых отходов, рост переработки отходов во вторичное сырье, определение территориальной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами, для достижения максимальной эффективности реформы и легкой адаптации общества к изменениям в системе.

Главная цель реализуемой реформы создать эффективную отходо-перерабатывающую отрасль в России, которая позволит повторно использовать отходы, даст им вторую жизнь, что в свою очередь, положительно отразится на экологии.

В процессе подготовки реформы отрасли, рассматривались и другие вопросы, непосредственно связанные с перечисленными выше. К ним относятся определение уполномоченных лиц, через которых будет реализована, как говорят  в народе «мусорная реформа», в настоящем «региональные операторы» (далее операторы), и рамки их полномочий, установление единых тарифов на услугу для населения, использование высокотехнологичных мусороперерабатывающих комплексов, обезвреживание полигонов, распространение и внедрение идей раздельного способа сбора отходов, снижение экологической нагрузки на окружающую среду, популяризация у населения экологических идей и инициатив, порядок надзора за соблюдением участниками правоотношений установленных правил и многие другие.

Как представляется автору, необходимо коротко пояснить кто такой региональный оператор, зачем он нужен и какими полномочиями наделен.

Законодатель не дал закрепленного определения для данной категории субъектов, однако из общего содержания статьи 24.6 Федеральный закон от 22 мая 1998 г. №89-ФЗ региональным оператором является юридическое лицо, осуществляющее сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации согласно региональной программы в области обращения с отходами и территориальной схемы обращения с отходами, обязанное заключить договор оказания услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами  в своей зоне деятельности.[1]

На территории Российской Федерации 283 зоны действия региональных операторов и 178 региональных оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, 175 из которых приступили к работе (в соответствии с Промежуточными итогами реализации реформы в сфере ТКО за 2019-2020 года ППК «Российского экологического оператора»).

В процессе реализации реформы сферы обращения с отходами у региональных операторов возникали вопросы, которые требовали оперативного решения для эффективной работы. Однако, не всегда находились механизмы для решения этих казусов. Именно эти проблемы являются внутренними, их будем рассматривать в статье.

Деление проблем на внутренние и внешние обусловлены сложным механизмом реализации положений Федерального закона от 22 мая 1998 г. №89-ФЗ, Постановление Правительства РФ №354 от 06.05.2011 г., Постановления Правительства №505 от 03.06.2016 г. и иных нормативно-правовых актах, регулирующих обращение с отходами производства и потребления в России. К внешним относятся проблемы, связанные с формированием у населения общего представления о необходимости принять и применять новые правила, функциональное законодательное регулирование политики в сфере обращения с отходами производства и потребления, разработка действенных механизмов адаптации новых правил в существующих условиях и иные.

К внутренним, можно отнести проблемы правоприменительного характера с которыми столкнулись участники рассматриваемого вида правоотношений при исполнении обязанностей, возложенных государством, отсутствие методологических рекомендаций или разъяснений применения нормативно-правовых актов регулирующих правоотношения возникающие при обращении  с отходами, жесткое регламентирование некоторых процессов в деятельности региональных операторов и пробелы в других,  незначительный опыт по вопросам обращения с отходами производства и потребления в обществе.

На практике региональные операторы столкнулись с множеством сложностей в механизме реализации реформы. Обязанности регионального оператора четко регламентированы законодателем. В теории ему нужно заключить договор на оказание услуг, осуществлять сбор отходов и вывозить их в специально установленное место - полигон обращения с отходами или площадку временного накопления отходов.

Приступив к своим обязанностям, операторы столкнулись с проблемой доступа к информации. Одной из основных проблем для регионального оператора стал ограниченный доступ к данным о потребителях. Какой источник информации предусмотрен для получения сведений о перечне лиц, с которыми региональный оператор обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. Простыми словами, как региональный оператор может узнать у кого нужно вывозить мусор и с кем ему заключать договор на оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Трудно представить, что порядок предоставления информации о потребителях региональным операторам мог быть не урегулирован при разработке положений реформы. Однако, все попытки субъекта, наделенного специальным статусом, легально получить сведения, без которых его работа невозможна, потерпели крах. Задача регионального оператора стать надежным действенным инструментом механизма реформы поставлена под угрозу. Региональные операторы должны безоговорочно соблюдать установленный порядок работы, тем самым внедрять изменения в отрасль обращения с отходами. На плечи региональных операторов легла огромная ответственность. Эту позицию подкрепляют строгие требования, предъявляемые к качеству услуг, которые оказывает региональный оператор. Именно региональный оператор стал звеном цепочки, которое формирует у населения представление о существе реформы, способах изменений привычного порядка утилизации отходов и их причинах.

На практике произошла ситуация значительно осложняющая и замедляющая деятельность операторов по обращению с отходами. Есть потребитель, но возможность у оператора заключить с ним договор отсутствует. Региональный оператор действует на основании соглашения, заключенного между ним и органом исполнительной власти и приступает к исполнению своих обязанностей. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 №1156 регламентирован порядок действий регионального арендатора при заключении договора с потребителем в случае получения от него заявки[5]. Отсутствие заявки с данными для заключения договора представляется серьезной проблемой с которой столкнулся каждый оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами приступив к своим обязанностям.

С физическими лицами, которые проживают в многоквартирных домах проблем не возникло. Требования закона обязывают управляющие компании, осуществляющие управление многоквартирным домом, предоставлять региональному оператору сведения необходимые для начисления платы за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами. С юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и населением, проживающим в частном секторе, ситуация обстоит иначе.

Указанные выше категории попали в «серую» зону потребителей услуги обращения с твердыми коммунальными отходами. У регионального оператора нет легального источника персональных данных необходимых для работы. Многим потребителям выгодно, они не торопятся предоставлять региональным операторам свои данные и заполненную форму заявки для заключения договора.

В результате получилась ситуация, когда государственные органы, владеющие данными указанных выше категорий, такие как Министерство внутренних дел РФ, органы местного самоуправления, отказывают в предоставлении сведений о потребителях. Отказ вполне закономерен, данная информация является персональной. Региональный оператор оказывается беспомощен, у него отсутствуют источники для получения данных необходимых для работы. Если информацию о юридических лицах можно поучить из общедоступных источников, то информация с признаками персональной, региональным операторам недоступна. Актуальным остается вопрос о достоверности и актуальности информации, полученной из общедоступных источников.

Данная проблема сигнализирует, что необходимы существенные изменения порядка доступа к информации о потребителях региональным операторам. Один из возможных вариантов - это создание и актуализация реестров юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, собственников индивидуальных жилищных строений в соответствии с зонами действия региональных операторов для оптимизации их работы. Использование баз данных операторами будет способствовать повышению эффективности их работы, а также оперативному реагированию к изменениям регистрационных данных потребителей. Альтернативным вариантом станет предоставление региональным операторам контролируемого доступа к персональным данным потребителей. Этот вариант требует тщательной детализации механизма работы, для гарантий безопасности населения.  В свою очередь это приведет к большей эффективности работы операторов, и как следствие, всей реформы в целом. Использование региональными операторами реестров безусловно будет способствовать достижению основных целей реформы. Устранение пробелов нормативно-правовой базы, регулирующей реформу в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в части предоставления сведений о потребителях региональным операторам, необходимо.

Помимо отсутствия доступа к информации региональные операторы сталкиваются с множеством других проблем. К ним можно отнести непринятие населения изменений порядка обращения с отходами производства и потребления, в том числе неохотная помощь со стороны органов местного самоуправления менее крупных населенных пунктов, трудность адаптации населения к нововведениям, климатические особенности территорий, отсутствие инструментов, позволяющих привлекать к ответственности лиц, препятствующих продвижению реформы и уклоняющихся от заключения договора с региональным оператором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Прошедшие три года хода реформы в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами показали ее необходимость и своевременность. Опыт, полученный за это время, выявил места требующие особого внимания. Однако, можно с уверенностью указать, что при всесторонней поддержке государства и совершенствовании нормативно-правового регулирования к 2030 году буду достигнуты показатели утвержденные в стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления. Постепенное внедрение изменений, позволит  приблизиться к основной цели реформы – оздоровление экологической обстановки, путем снижения количества образующихся, и остающихся на полигоне отходов, и роста объемов утилизируемых и обезвреживаемых отходов.

Список литературы:

1. Об отходах производства и потребления: федер. закон от 22 мая 1998 г. №89-ФЗ (с изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».Источник:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/ (дата обращения 14.11.2021)
2. Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25.01.2018 г. №84-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Источник: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/(дата обращения 14.11.2021)
3. О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»): постановление Правительства Рос. Федерацииот 06.05.2011 г. №354. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Источник: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_114247/(дата обращения 14.11.2021)
4. Об утверждении Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов: постановление Правительства Рос.Федерации от 03.06.2016 г. №505 (с изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».Источник: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_199116/(дата обращения 14.11.2021)
5. Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641 (вместе с «Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами»): постановление Правительства Рос.Федерации от 12.11.2016 г. №1156 (с изм. и доп.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Источник: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_207118/(дата обращения 14.11.2021)