НОРМОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В ПЕРИОД ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ

THE RULE-MAKING PROCESS IN THE PERIOD OF DIGITAL TRANSFORMATION

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы организации нормотворческого процесса в период цифровой трансформации, участие депутатов в работе представительного органа дистанционно, особенности подготовки и обсуждения проектов законов в удаленном формате. Автор отмечает, что в процессе законо­творчества следует оценить подготовку нормативно-правовых актов, устранения пробелов правового регули­рования и коллизий норм на отдельных этапах. Автор подчеркивает, что нормотворческий процесс в значительной степени связан с формами организации представительного органа государственной власти и местного самоуправления, структурой и количеством субъектов, участвующих в подготовке и утверждении решений.

ABSTRACT

The article deals with the organization of the rule-making process in the period of digital transformation, the participation of deputies in the work of a representative body remotely, the specifics of the preparation and discussion of draft laws in a remote format. The author notes that in the process of lawmaking, it is necessary to evaluate the preparation of normative legal acts, the elimination of gaps in legal regulation and conflicts of norms at certain stages. The author emphasizes that the rule-making process is largely related to the forms of organization of the representative body of state power and local self-government, the structure and number of subjects involved in the preparation and approval of decisions.

Ключевые слова: публичные органы власти,  дистанционное нормотворчество, экспертная деятельность, представительные органы власти и местного самоуправления.

Keywords: public authorities, remote rule-making, expert activity, representative authorities and local self-government.

Подготовке и принятию нормативных правовых актов на федеральном уровне соответствует аналогичная процедура и в субъекте федерации, а также в органах местного самоуправления. На первом этапе подготовки нормативно-правового акта, которому предшествует обсуждение проекта, происходит включение проекта акта в план законопроектных работ (обычно в повестку дня очередного заседания).

Федеральные публичные органы взаимодействуют в нормотворческом процессе, однако имеют собственные планы законодательных работ. Законода­тельные и исполнительные органы субъекта федерации взаимодействуют в законодательном процессе в целях управления процессами экономи­ческого и социального развития субъекта федерации в интересах его населения и, обычно, составляют единый законодательный процесс. Законодательный орган субъекта вправе обратиться к высшему долж­ностному лицу субъекта, в органы исполнительной власти с предложе­нием о внесении изменений и (или) дополнений в действующие акты либо об их отмене. На уровне местного самоуправления нормотворческий процесс осуществляется в представительном органе субъектами, уполномоченными в порядке законодательной инициативы вносить проекты решений органов местного самоуправления.

В Федеральном законе "Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [1] указано, что "проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях". В данной норме закреплена необходимость подготовительного этапа в правотвор­ческой деятельности. Местные представительные органы принимают решения одномоментно, однако в регламентах указывается два и более чтения. Причина такого ускоренного решения вопроса связана с харак­тером работы представительного органа местного самоуправления и периодами его созыва на заседания.

Законодательный процесс является юридическим выражением законотворческой функции федеральных органов и органов субъекта федерации. В результате последовательной реализации регламентных процедур в правовой сфере действует новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Многообразие форм законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, тем не менее, позволяет показать его общую модель. Источником регио­нального правотворчества являются Конституция РФ и учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы) и законы.[5] В основном, законода­тельный процесс может осуществляться на следующих стадиях: реализация законодательной инициативы; предварительное рассмотрение законопроектов в законода­тельном органе; рассмотрение и принятие закона нормотворческим органом; подписание и опубликование принятых законов главой региона и процедура вступления законов в силу.

Такая модель является общей, а в ряде субъектов федерации могут указываться дополнительные стадии, например, учитывается процедура подготовки текста проекта нормативного акта. При совмещении губернатором должности руководителя Правительства субъекта федерации, по мнению автора, неоправданно предоставлено право законодательной инициативы Правительству субъекта и губернатору отдельно.[5] Среди субъектов законодательной инициативы на регио­нальном уровне особо выде­ляется высшее должностное лицо субъекта федерации (губернатор), поскольку данное должностное лицо занимает основное место в государственно-властном механизме региона, а его предложениях о принятии тех или иных законов должны рассматриваться законода­тельным органом в приори­тетном порядке.

Регламенты имеют достаточно меха­низмов, определивших порядок проведения чтений и сроки, связанные между чтениями с обсуждением и подготовкой очередного чтения проекта закона. Однако, в обеспечение законодательного процесса, субъекты федерации по-разному решают вопрос о количестве чтений проектов законов, отдельные субъекты вслед за федеральным законо­дателем устанавливают правило, согласно которому законопроекты рассматриваются в трех чтениях, ряд субъектов федерации ограни­чиваются двумя чтениями. Каждое из двух-трех чтений имеет свою специализацию. Задача первого чтения заключается в уяснении и принятии общей концепции законопроекта. Второе - направлено на доработку законопроекта путем включения в него поступивших поправок и принятие закона в целом при отсутствии третьего чтения.

Планирование в таком разрезе позволяет сосредоточить усилия всех заинтересованных органов на перспективных вопросах, более тщательно подходить к разработке проектов нормативных правовых актов, повышать ответственность за их подготовку и исполнение. В отдельных субъектах федерации нормативно закреплено краткосрочное, средне­срочное и долгосрочное планирование, в других – только годовое планирование, формально разграниченное на полугодовое и поквар­тальное планирование. Установление сроков планирования позволяет согласовывать и объединять усилия в процессе создания единого правового пространства в пределах региона. Вместе с тем, имеется практика отдельных субъектов, которыми отдельно органами представительной и исполнительной власти составляются собственные планы законодатель­ных работ путем разграничения предметов ведения и полномочий между представительными и исполнительными органами специальным нормативно-правовым актом.

Деятельность государственных органов станет эффективной только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическим состоянием среды регулирования. Поэтому план должен быть составлен таким образом, чтобы отвечать требованиям: достижимости; конкретности, применения связанности проектов правовых актов, составления пакетов правовых актов, рассматривающих проблемы комплексно. Законодательство субъектов федерации основывается на конституциях (уставах), регламентах законо­дательных и исполнительных органов власти, и законодательстве о нормативных правовых актах, принятых рядом субъектов федерации и в настоящее время в цифровой сфере в значительной степени актуализируется. Как показывает опыт, применение планирования законотворческой деятель­ности способствует повышению качества законодательства, обеспечивает системность законодательного процесса и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов. Как отмечает И.А. Алексеев, следует определить основные формы деятельности законодатель­ных органов субъектов: заседания; заседания постоянных комитетов (или комиссий); парламентские (или депутатские) и публичные слушания [2]. Заседания являются основной организацион­ной формой работы законодательного органа субъекта. Все решения, находящиеся в компе­тенции законодательного органа, принимаются именно на заседаниях коллегиального органа. Следует предположить, что представительная природа регионального законодательного органа требует участия в заседаниях максимально возможного количества депутатов, либо, по крайней мере, значительного их большинства лично. От устанавли­ваемого кворума правомочности заседания представи­тельного органа зависит то, в какой степени будут проработанными принимаемые ими решения, если такая степень окажется недостаточной, легитимность решений ставится вопросом. Представляется, что необхо­димо установить кворум для признания правомочности заседания законодательного органа субъекта в комбинированном режиме.

В.Г. Стрекозов отмечает, что кроме очередных заседаний регла­ментами парламентов субъектов, как правило, предусматривается возможность проведения внеочередных, чрезвычайных, а также органи­зационных заседаний [3, с. 176-178]. Заседания постоянных комитетов (или комиссий) является формой деятельности структурных подразделений законода­тельных органов, без которых они были бы неспособны реализовывать свои функции. На заседаниях постоянных комитетов и комиссий депутаты обсуждают вопросы, которые относятся к специальным отраслям общественной жизни, являются предметом деятельности конкретного комитета (или комиссии). В процессе рассмотрения вопросов, которые относятся к ведению двух либо нескольких постоянных комитетов (или комиссий), проводятся совместные заседания. Решения комитетов или комиссий законодательных органов субъектов оформляются посредством прото­кольных записей либо отдельными документами, в настоящее время возможно использование видео-записей. Другими формами деятельности законодательных органов субъек­тов федерации являются: заслушивание посланий и отчетов главы субъекта, что позволяет соотносить деятельность законодательной и исполнительной власти (при условии установления времени и порядка оглашений послания и отчетов главы субъекта федерации); заслушивание отчетов правительства (при несовпадении должности главы субъекта федерации и председателя правительства); правительственный час - время на заседании представитель­ного органа, отведённое для ответов членов правительства и других должностных лиц на вопросы депутатов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов целесообразно было бы воспользоваться формами и иными передовыми методами посредством возможностей сети Интернет. Для успешной разработки запланированных проектов нормативных правовых актов, следует соблюдать процедуру их разработки. Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий: выявление проблемы, требующей правового урегули­рования. Определение целей, которые будут достигнуты в связи с принятием нормативного правового акта; анализ действующего законодательства, позволит учесть опыт урегулирования проблемы на федеральном и региональном уровнях, избежать дублирования; разработка концепции нормативного правового акта; оформление текста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов; экспертная оценка (лингвистическая, правовая и т. п.); в случае целесо­образности учет общественного мнения (слушания, опрос и т. п.); обсуждение со всеми заинтересованными лицами; доработка норматив­ного правового акта с учетом замечаний и допол­нений. Планирование позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет правового регули­рования представительного органа.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.1999 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 17.11.2021).
2. Алексеев И.А. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2013. С. 209-211.
3. Стрекозов В.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2011. С. 176-178.
4. Андреева Л.А. К Вопросу о законодательном процессе в субъекте федерации // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XVIII междунар. науч.-практ. конф. № 1(17). – Новосибирск: СибАК, 2019.С. 35-46.
5. Проект федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" № 1256381-7 / [Электронный ресурс] – Режим доступа: КонсультантПлюс (Дата обращения 17.11.2020).