МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

АННОТАЦИЯ

Трансформация государственного управления, в условиях укрепления единой системы публичной власти на всех уровнях, повлечёт за собой дальнейшее изменение законодательства. Основным опасением исследователь называет введения новых форм административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

ABSTRACT

The transformation of public administration, in the context of strengthening the unified system of public authority at all levels, will entail further changes in legislation. The researcher calls the introduction of new forms of administrative control over the activities of local self-government bodies the main concern.

Ключевые слова: Публичная власть, местное самоуправление, единая система публичной власти.

Keywords: Public power, local self-government, a unified system of public power.

На протяжении многих лет, в последние годы особенно активно эксперты отмечают, что мы можем наблюдать методичное «огосударствление» местного самоуправления. Основополагающими явлениями послужившими предпосылками к этому стал опыт возложения части полномочий на органы местного самоуправления, а также система бюджетирования территорий.

Отдельные представители экспертного сообщества, с одной стороны высказываются о положительных аспектах усиления роли государственной власти в решении общероссийских проблем на муниципальном уровне, с другой стороны говорят о необходимости тщательной подготовки переноса общероссийской социальной повестки на местный уровень, так как поспешность в данном вопросе грозит фактическим отказом госвласти от реализации этих программ на муниципальном уровне и экономической несостоятельностью последних. Данная ситуация, по мнению автора, неминуемо может привести к затруднительному положению во многих муниципалитетах.

Как автор отмечал ранее, концепция единства публичной власти в Российской Федерации была окончательно оформлена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.12.2015№ 30-П. Проанализировав мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова сопровождающие данное постановление, а именно под «третьим» уровень российского федерализма мы понимаем местное самоуправление, дополнив выше упомянутое, тем что «если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации — это децентрализация в децентрализации» [7].

Не лишним будет отметить, что единая система публичной власти транслируется через принцип федерализма, что иллюстрируется занимательным случаем правовой дихотомии создания публичной власти. Важность и нужность данного процесса невозможно переоценить и цель действий - централизация и вертикализация государственного управления единой системы публичной власти на всех уровнях.

К большому сожалению, мы вынуждены акцентировать внимание, что большинство наших сограждан не разделяют ветви власти на существующие и отождествляют всех представителей в одно большое понятие государственной власти. Так мы можем выделить данные социологических опросов, которые свидетельствовали о том, что государственная и муниципальная власть в головах обывателя отождествляется [12]. Безусловно исследования по данной тематики необходимо проводить и далее, возможно необходимо брать во внимание наследие Советского Союза, а именно трехуровневую систему государственного управления. Общая управленческая архитектура не обладает даже признаком обособления муниципальной власти из общего понимания публичной власти в глазах обывателя и сопровождается своего рода учтивостью во взаимодействии государственной власти и органов местного самоуправления, и очевидным сращиванием и вертикализации публичной власти [8].

Проанализировав практику, которая претерпела существенные изменения территориальной организации местного самоуправления в российских территориях, а именно, конвертацию двухуровневой системы местного самоуправления от поселенческого принципа к всякого рода централизациям и унификациям, а именно преобразования муниципальных районов в городские округа. «Первопроходцем» в этом вопросе выступила Московская область, в последствии муниципальные районы преобразовывались в округа и в других регионах Тульской и Белгородской, Нижегородской и Ленинградской, Ставропольском крае и Республики Коми, а также пр. Мы можем заключить, что в территориях, где была достигнута одноуровневая форма единой системы публичной власти, ожидается полное преобразование в функционирование трехступенчатой системы управления. Однако, в тех же территориях, где сохраняется уклад – публичная власть разветвляется.

Как любые изменения, обладающие центробежной силой, не остались без внимания федерального законотворца. Как и следовало ожидать, первая реакция была - неприятие в стенах нижней палаты парламента. Пилотный проект был отклонён в стенах Государственной Думы со следующей мотивировкой профильного комитета ГД ФС РФ и Правительства РФ, была усмотрена угроза для ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления повсеместно, что является порочной практикой формирования городских округов вместо уже имеющихся.

Однако новые веяния нашли отражение в последующих документах, принятых Государственной Думой, а именно в ФЗ от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6].

Генеральная линия продолжалась конвертацией территориальной организации муниципального управления, а именно, включение нового вида муниципальных образований – муниципального округа. Целью введения, которого стала система – одноуровневого местного самоуправления в не городских территориях.  

Суть принятых положений была направлена на переформирование уже укоренившейся практики территориальной организации местного самоуправления, с одной стороны, взаимосвязи статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства, а также на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования, с другой.

Подытожив выше сказанное, принятые положения перенесли из Конституции поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, к которому взывали адепты прежних правил муниципальных реформ.

Вокруг статьи 12 Конституции Российской Федерации [2] была развёрнута горячая полемика в ходе обсуждения поправок, которая обращается к статье 4 Европейской хартии местного самоуправления [5] – в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в обозначенных полномочиях самостоятельно, а также не входит в систему органов государственной власти.

Возвращаясь к позиции, обозначенной судьей Конституционного Суда РФ, А.Н. Кокотовым, столб конституционного строя – местное самоуправление, при сохранности статусной самостоятельности, однако, конституционно-правовым характеристикам его публично-властная природа не может существовать и функционировать в изоляции от государственной власти. В фокусе конституционных основ нам представляется возможным осознать местное самоуправление как публичную власть особого рода, получающей реализацию на основе сочетания государственных и общественных начал. [9]

В фокус внимания исследователей попадает не менее важное обстоятельство неимперативных отношений муниципальной власти и власти государственной и в следствии укрепления единой системы публичной власти ожидается упрочнение этих отношений. В первую очередь речь идет о практике участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а также передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления [11].

Эволюция конституционных положений о единстве системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции РФ [1]), и в единстве системы исполнительной власти (часть 2 статьи 77 Конституции РФ[3]) существует традиция согласования первым лицом субъекта РФ с центром претендентов на должность руководителей отраслевых региональных министерств. Однако, существуют опасения, что инициирование поправок и дополнений в федеральное законодательство, целью которых ожидаемо станет организация правовых основ реализации единой системы публичной власти, повлечёт за собой внесение традиции согласования территорий с центром кандидатур, претендующих на должностные кабинеты местного самоуправления.

Целесообразно отметить, эволюцию конституционной новеллы единой системы публичной власти в Российской Федерации и обозначить ключевые идеи, выдвинутые сообществом правотворцев. [10]

Безусловно, что такие понятия как «единая система публичной власти», «публичная власть», «орган публичной власти», принципы организации и деятельности единой системы публичной власти, ее структура и другие однозначно требуют закрепления на федеральном уровне. Автор уверен, что на этот счет есть всеобщий консенсус, в отличие от подхода к раскрытию данных аспектов в законодательстве.

Для искоренения случаев превышения субъектами публичной власти собственной компетенции напрашивается нововведение, которое должно закрепляться в федеральном законе, а именно необходимо исключение размытости и неопределённости формулировок с целью однозначного разграничения полномочий в поле очерченного двойного ведения.

Очерчивая предметное поле невозможно оставить без внимания неоднородный пул полномочий органов публичной власти разного уровня. В разное время данный вопрос поднимался как в российском парламенте, так и на экспертных площадках разного уровня, где генеральной линией озвучивалась идея инвентаризации полномочий органов местного самоуправления, в том числе в целях обеспечения бюджетной сбалансированности.

Вызов сегодняшнего дня представлен данной проблемой перед законодателям в рамках подготовки законодательства о единой системе публичной власти. Поэтому необходимо пересмотреть полномочия, механизм их делегирования между уровнями публичной власти в рамках проработки единой системы публичной власти (собственно эта идея вытекает из комплексного подхода к возможному развитию поправок к статье 132 Конституции Российской Федерации [4]).

Стоит ожидать введения новых форм административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Упомянутая Европейская хартия местного самоуправления допускает в частности контроль, осуществляемый вышестоящими органами власти, за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, N 31, Статья 5, часть 3, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ec531d2938f351bcb3a9b2f1b50a6f119eac231a/
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, N 31, Статья 12, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ec531d2938f351bcb3a9b2f1b50a6f119eac231a/.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, N 31, Статья 77, часть 2, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ec531d2938f351bcb3a9b2f1b50a6f119eac231a/.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, N 31, Статья 132, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ec531d2938f351bcb3a9b2f1b50a6f119eac231a/
5. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (ратифицирована РФ 28 февраля 1996 г.), статья 2, https://base.garant.ru/2540485/.
6. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 03.04.2017 N 62-ФЗ http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_214788/.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_189899/.
8. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 10. С. 5 - 11.
9. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 11. С. 20 - 30.
10. Акчурин А.Р. Процедуры формирования органов государственной власти в Российской Федерации: современная проблематика // Lex russica. 2017. N 10. С. 187- 195.
11. Гончаров И.В. Особенности функционирования механизма государственной власти современной России: традиции и зарубежный опыт // Lex russica. 2018. N 11. С. 145 - 150.
12. Петухов Р. В. К проблеме социального содержания местного самоуправления // Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. 2018 № 6. С. 131—146. https://doi.org/10.14515/m