К ВОПРОСУ О РЕФОРМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ON THE ISSUE OF LOCAL GOVERNMENT REFORM

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы о единой системе публичной власти и совершенствовании организации местного самоуправления в Российской Федерации. Автор отмечает, что согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан будет обеспечиваться одноуровневой организацией местного самоуправления. Вместе с тем автор подчеркивает, что создать новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению не удалось.

ABSTRACT

The article discusses the issues of a unified system of public authority and the improvement of the organization of local self-government in the Russian Federation. The author notes that the coordinated action of various levels of public authority as a whole for the benefit of citizens will be provided by a single-level organization of local self-government. At the same time, the author emphasizes that it was not possible to create a new system of organization of local authorities, the basis of which will be based not on the territorial principle, but on the principle of binding to the population.

Ключевые слова: местное самоуправление, публичные органы власти,  одноуровневая система, полномочия, муниципальные образования.

Keywords: local self-government, public authorities, single-level system, powers, municipalities.

В Конституции Российской Федерации и начиная с 1993 года[1] законодателем уделяется большое внимание вопросам местного самоуправления. Например, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2], устанавливал общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяя государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно реформировался, а в настоящее время имеется самостоятельный Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который существенно изменит систему органов местного самоуправления, их структуру и полномочия [3].

В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом № 40361-8 предполагается построить модели организации и деятельности органов местного самоуправления по обновленной модели. Законопроект предусматривает уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с правовой природой местного самоуправления, предусматривается, что местное самоуправление осуществляется в городских округах, муниципальных округах и внутригородских территориях (внутригородских муниципальных образованиях) городов федерального значения[3]. Одноуровневая организация местного самоуправления, по мнению авторов проекта, позволит создать новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению.

Обратимся к опыту регионов, которые ранее выстраивали одноуровневую систему местного самоуправления, которая успешно работала до изменений федерального законодательства в 2014 году, когда стало возможным широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на уровень муниципальных районов, а также передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных территориальных районов.

Например, в Новгородской области была в 1996 году создана система одноуровнего местного самоуправления, единицами которого были территории муниципальных районов и городского округа Великого Новгорода. В основание системы было положено советское административно-территориальное деление области. Среди 21 района и города В.Новгорода были неравнозначные по экономическому потенциалу, людским ресурсам, развитию экономики районы, тем не менее они были образованы по территориальному принципу, в том числе Великий Новгород, который незадолго до этого был лишен районного деления[6]. Регионы получили право принимать нормативно-правовые акты, определяющие вопросы местного самоуправления на отдельной территории. Лучшим примером было комплексное регулирование отдельных муниципальных территорий.

В Новгородской Думой было принято 5 нормативно-правовых актов, регулирующих местное самоуправление: административно-территориальное деление области, законы об организации местного самоуправления, положение о зонах экономического благоприятствования на уровне местного самоуправления, финансовые основы местного самоуправления и другие[6]. В Новгородской области первые итоги применения системы одноуровнего местного самоуправления и административно-территориального устройства получили свое подтверждение к 2001-2003 году. Следует отметить, что основополагающие требования к публичной власти – сочетание рационального управления и эффективного решения местных задач, то есть определение структуры органов местного самоуправления должно включать установление предметов ведения и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, а также форм их взаимодействия, обеспечивающих соответствие требованию оптимального решения вопросов местного значения[5].

Вместе с тем, расширение правоспособности глав субъектов федерации в правотворчестве воспринимается не однозначно, приводит к исключительному толкованию, либо превышению полномочий органов, принимающих решения в области местного самоуправления. Автор полагает, что в нормотворчестве субъектов федерации следует исключить передачу права главам регионов в регулировании вопросов местного самоуправления.

Благополучие и жизнеобеспечение населения находится в прямой зависимости от качества действующих законов, а соот­ветственно от правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Новую систему организации власти на местах,

в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению, частично также носит территориальный характер, так как устанавливаются границы поселений.

Ошибочно суждение о том, что территориальный принцип предполагает подход, учитывая высокую дотационность. Из Новгородского опыта следует, что отдельные территории, имеющие ресурсы, через 4-6 лет признавались донорами области, вместе с тем 4 района, наиболее дотационные, не смогли развить свой потенциал, в основном, из-за недостаточной рабочей силы [5]. Сложный и многоаспектный процесс нормотворчества на уровне территориальных муниципальных районов также был урегулирован.

Конституция России закрепляет понятие государственной власти в Российской Федерации, об этом указывают ст.ст.3,5,10,11 Основного закона [1].

Изменения, внесённые в главу 8 Конституции РФ "Местное самоуправление", имеют концептуальный характер. Автор подчеркивает, что при разработке проекта Конституции РФ в 1993 г. за основу была принята концепция самостоятельности местного самоуправления, особой природы местной власти, отличной от власти государственной. На первых этапах предполагалось, что местное управление будет представлять собой общественное образование, которое самостоятельно и под свою ответственность решает местные вопросы. Соответственно, в главу 1 "Основы конституционного строя" была включена ст. 12 Конституции РФ [1], закрепившая базовый принцип: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Реально разорвать единую систему управления, строившуюся и функционировавшую на основе принципа централизма, было сложно.

Вместе с тем, автор подвергает сомнению организацию поселения как самостоятельного вида муниципальных образований в Российской Федерации, а также особенности определения территорий поселений, их организационной структуры и компетенции, оценки эффективности управления.

Т.М.Бялкина подчеркивает, что в законе ничего не указывается об иных критериях создания поселений, характеризующих их экономический потенциал и возможность существовать в качестве самостоятельных территорий, решать за счет собственных возможностей достаточно широкий перечень вопросов местного значения. В результате сложилась ситуация, при которой возникло множество небольших сельских поселений, жителям которых местная власть была территориально доступна, но решить их жизненно важные проблемы она оказалась неспособна. Поэтому во многих регионах начался обратный процесс - укрупнения созданных в ходе муниципальной реформы сельских поселений.[7] принцип привязки к населению первоначально не был применим, так как население склонно к миграции, потребности изменения границ населенных пунктов. В связи с этим органы государственной власти субъектов федерации на начальном этапе рассматривали вопрос об организации системы местного самоуправления одного или двух уровней. В отдельных субъектах федерации для взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления установили право избрания глав местного самоуправления в состав законодательного органа субъекта федерации.

В новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ [1] органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, что также не обеспечивает взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Финансовые интересы органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему не совпадают, и не могут быть решены на договорной основе в соответствии с гражданским законодательством.

В частности федеральный закон  устанавливает требования к содержанию инициативного проекта, процедурам его предварительного обсуждения, внесения инициативного проекта в местную администрацию, его рассмотрения местной администрацией, в том числе определяет исчерпывающий перечень оснований отказа в поддержке инициативного проекта, устанавливает особенности финансового и иного обеспечения реализации инициативных проектов. В соответствии с законом источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов являются предусмотренные решением о местном бюджете, бюджетные ассигнования на реализацию инициативных проектов, сформированных, в том числе с учётом объёмов инициативных платежей и (или) межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств муниципального образования. Реализация инициативных проектов может обеспечиваться также в форме добровольного имущественного и (или) трудового участия заинтересованных лиц, что весьма неопределенно.

Нормативные акты принимаются органами субъектов федерации по вопросам местного самоуправления в различное время и по разному поводу, влияют на реализацию действующих федеральных законов и подзаконных актов, которые могут между собой находиться в противоречии, тем самым ускоряя или замедляя процесс развития региона. В Новгородской области таковым было инвестиционное законодательство, позволившее разместить ряд предприятий в муниципальных территориальных районах, обладающих природные и иными ресурсами.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных либо отмена не действующих нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя. Определение темы, структуры, объема и содержания правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике норм и пробелов в нормативно-правовых актах. В настоящее время для обеспечения качества действующих законов и их исполнение, а соот­ветственно деятельности соответствующих органов и должностных лиц, особое внимание следует уделять вопросу нормотворчества, в том числе муниципальных обрзований. Принятые изменения в конституционное законодательство о местном самоуправлении существенно повлияют на организацию и структуру местного самоуправления в ближайшем будущем, несмотря на то, что установлен переходный период для приведения статусов и уставов муниципальных образований, потребуется установить мораторий на нормотворчество субъектов федерации в области регулирования вопросов местного самоуправления до принятия конституционного федерального законодательства и подготовки комплексного законодательства о регулировании местного самоуправления в каждом субъекте федерации.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 16.02.2022)
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 16.02.2022)
3. Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ&n=215678&req=doc#DMFjnxSuW2xl2qo31 (Дата обращения 16.02.2022).
4. Андреева Л.А., Большаков С.Н., Лобанов Г.Х., Пинель Х. Правовые и организационные основы местного самоуправления. /Под общ.ред.Андреевой Л.А., В.Новгород, НП РИЦ «Росан», 2003, 232 с.
5. Андреева Л.А. Правотворчество органов местного самоуправления (по материалам Новгородской области) автореферат диссертации ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Л.А.Андреева // [Место защиты: СЗАГС]. – Санкт-Петербург. – 1999. – 23 с.
6. Бялкина Т.М. О ПОСЕЛЕНЧЕСКОМ УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ/ [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.law.vsu.ru/structure/admlaw/personal/books/byalkina_19.pdf (дата обращения 16.02.2022)