К ВОПРОСУ О ГЛАВЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

ON THE QUESTION OF THE HEAD OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF PUBLIC POWER

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы о структуре органов местного самоуправления, в том числе месте и роли главы муниципального образования, способы его избрания представительным органом муниципального образования из своего состава либо из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Вместе с тем автор отмечает, что усиление ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации спорно. Имплементация норм административного права в муниципальное, не обеспечит ускорение процесса по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, объявления выговора либо отрешения от должности. Автор подчеркивает, что должествование в двух системах государственной и муниципальной власти главы муниципального образования, создает дополнительные риски и не обеспечивает учета интересов населения.

ABSTRACT

The article discusses the issues of the structure of local self-government bodies, including the place and role of the head of the municipality, the ways of his election by the representative body of the municipality from its composition or from among the candidates represented by the highest official of the subject of the Russian Federation. At the same time, the author notes that strengthening the responsibility of heads of municipalities and heads of local administrations to the highest official of the subject of the Russian Federation is controversial. The implementation of the norms of administrative law in municipal law will not ensure the acceleration of the process to eliminate the reasons that served as the basis for issuing a warning, reprimand or dismissal from office. The author emphasizes that the position of the head of a municipality in two systems of state and municipal power creates additional risks and does not ensure that the interests of the population are taken into account.

Ключевые слова: публичные органы местного самоуправления, глава муниципального образования, глава местной администрации, государственная и муниципальная должность, выборы.

Keywords: public bodies of local self-government, the head of the municipality, the head of the local administration, state and municipal office, elections.

В Конституции Российской Федерации[1] впервые в истории России большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантирование его составляет одну из основ конституционного строя. 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон от № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2], который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливал общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяя государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно реформировался и в настоящее время рассматривается Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который существенно изменит систему органов местного самоуправления, их структуру и полномочия [3].

В частности при определении правового статуса главы органа местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ весьма обобщенно регламентировал и практически не конкретизировал полномочия, оставляя возможность региональным законодателям и муниципальным образованиям самостоятельно развить этот вопрос в своих уставах. Вместе с тем, проект федерального закона № 40361-8 уточняет полномочия главы муниципального образования, именуя его высшим должностным лицом и предлагает наделить его собственными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения[3]. Возникает неопределенность понятия «собственных полномочий» и определения «обеспечения жизнедеятельности населения». Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления исходя из способа образования.

Глава муниципального образования избирается: 1) на муниципальных выборах; 2) представительным органом муниципального образования из своего состава; 3) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации[3].

При проведении выборов главы муниципального образования следует указать формы организации избирательного процесса, существенно отличающиеся от территориальных выборов, к выборам по поселенческому принципу. Вызывает сомнения обоснованность выборов представительным органом муниципального образования главы из своего состава, так как в дальнейшем могут возникнуть риски конфликтных ситуаций между депутатами и избранным из их состава главой, что не способствует обеспечению единства публичной власти внутри муниципального образования.

Последний вариант, избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, также может повлечь возникновение рисков и конфликтных ситуаций, но уже между главой субъекта и органами местного самоуправления: сомнения в качествах кандидата, пристрастия главы региона к отдельному кандидату, либо несколько кандидатов, что свидетельствует о желании главы региона предложить любую, но свою кандидатуру. Таким образом, гарантии управления не обеспечивают единства публичной власти.

Вместе с тем, указание, что в случае избрания на муниципальных выборах в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию[3] ставит под сомнения порядок выдвижения кандидатов от главы субъекта федерации. Предполагается проектом федерального закона № 40361-8, что в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию[3]. Неопределенно представляется временное исполнение должностного лица местного самоуправления или депутата представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования, полномочия главы муниципального образования в виду его отсутствия. В случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию[3].

К исключительным компетенциям главы муниципального образования в проекте федерального закона № 40361-8 указываются:

1) представительство муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание в пределах своих полномочий правовых актов;

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации[3].

Таким образом, в проекте федерального закона № 40361-8 не урегулированы вопросы о месте правовых актов, изданных самим главой муниципального образования, а также их нормативности по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению отдельных государственных полномочий. Уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с правовой природой местного самоуправления не проистекают из правового статуса главы муниципального образования, а также не может усиливать ответственность последнего.

Авторы законопроекта № 40361-8 полагают, что усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации путем имплементации норм административного и элементов трудового права в муниципальное право. Однако опыт Новгородской области убедительно показывает, что судебные процессы по удалению мэра города Великий Новгород велись длительный период и закончились разбалансированностью городской системы управления.

В проекте федерального закона № 40361-8 одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. С соответствующей инициативой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в представительный орган муниципального образования[3]. Само по себе систематическое недостижение показателей эффективности деятельности не может быть положено в основание удаления, так как неопределено понятие эффективности показателей деятельности, следует учитывать поселенческий принцип организации местного самоуправления, значительно ограничивающий местное самоуправление в ресурсной базе, а также ограничение деятельности рамками жизнеобеспечения населения.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации[3]. Если в течение месяца со дня вынесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации указанными должностными лицами не были приняты в пределах своих полномочий меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения объявления выговора, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации[3]. В этот период глава муниципального образования может оспорить в суде взыскание, что вместо устранения недостатков в работе, повлечет судебные тяжбы.

Ошибочно утверждение, что в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность. Смешение юрисдикции положения государственного и муниципального служащего образует пробел, позволяющий главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, обратиться в судебные инстанции для оспаривания отрешения, которое последовало за неисполнением договорных отношений на выполнение государственных полномочий, либо компетенций по обеспечению жизнедеятельности населения.

Положения о единстве публичной власти, реализованные через должествование главы муниципального образования, спорно. Слабо подкреплено гражданским, административным и трудовым правом, имеются риски коррупционности отстранения руководства муниципального образования, имеются противоречия с избирательным правом и легитимностью положения главы муниципального образования.

Таким образом, согласование действий различные уровней публичной власти не может быть обеспечено отдельным должностным лицом местного самоуправления (главой, главой администрации муниципального образования), а возможно только действиями органов публичной власти посредством нормативно-правовых актов и договоров.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 16.02.2022)
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 16.02.2022)
3. Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ&n=215678&req=doc#DMFjnxSuW2xl2qo31 (Дата обращения 16.02.2022).