МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

LOCAL SELF-GOVERNMENT (THEORETICAL AND LEGAL ASPECT)

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы местного самоуправления, в том числе территориальный и поселенческий способы организации, основные задачи органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных районов и округов. Автор отмечает, что согласованные действия различных уровней публичной власти как единого целого зависят от комплексного подхода к системам публичной власти в целом. Вместе с тем автор подчеркивает, что создавая новую систему организации государственной и муниципальной власти на местах, следует учитывать как жизнеобеспечение населения, так и экономическую основу развития муниципальных образований.

ABSTRACT

The article deals with issues of local self-government, including territorial and settlement methods of organization, the main tasks of local self-government bodies to ensure the vital activity of the population of municipal districts and districts. The author notes that the coordinated actions of various levels of public power as a whole depend on an integrated approach to the systems of public power as a whole. At the same time, the author emphasizes that creating a new system of organization of state and municipal authorities on the ground, it is necessary to take into account both the livelihood of the population and the economic basis for the development of municipalities.

Ключевые слова: публичные органы власти,  одноуровневая система, территориальный и поселенческий принципы организации, полномочия, муниципальные образования.

Keywords: public authorities, single-level system, territorial and settlement principles of organization, powers, municipalities.

В Конституции Российской Федерации и начиная с 1993 года[1] законодателем уделяется большое внимание вопросам местного самоуправления, а Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2], устанавливал общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяя государственные гарантии его осуществления, в настоящее время имеется Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который существенно изменит систему органов местного самоуправления, их структуру и полномочия [3].

Законопроект № 40361-8 подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти. Из Конституции Российской Федерации (ст.ст. 12, 130, 132)[1] следует, что местное самоуправление, являясь неотъемлемой частью системы публичной власти в государстве, участвует в реализации ее задач и функций в рамках своих конституционных полномочий, с учетом особенностей своего конституционно-правового статуса и специфики своей деятельности.

Предусматривается, что основная часть положений законопроекта вступает в силу с 1 января 2023 года. При этом до 1 января 2028 года устанавливается переходный период, в течение которого осуществляется переход к одноуровневой организации местного самоуправления.

Одноуровневая организация местного самоуправления, по мнению авторов проекта, позволит создать новую систему организации публичной власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению, то есть поселенческий принцип.

В законопроекте особое внимание уделено непосредственному осуществлению населением местного самоуправления, а именно положениям, посвященным детально регламентирующим такие важные для местного самоуправления институты как, например, территориальное общественное самоуправление.

Важным представляется предложение по закреплению организационно-правовой формы территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица в виде некоммерческой организации. Вместе с тем, территориальное общественное самоуправление не носит признаков публичной власти, о чем свидетельствует наделение последнего качествами юридического лица в виде некоммерческой организации. Территориальное общественное самоуправление по своей природе является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, а не формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Это свидетельствует о том, что некоммерческая организация в форме территориального общественного самоуправления не входит в систему органов публичной власти, построенных по поселенческому принципу, не обладает властными полномочиями и механизмами принятия решений по обеспечению жизнедеятельности населения.

Институт старостата уже использовался муниципалитетами в системе организации одноуровневого местного самоуправления, причем в зависимости от численности населения сельского поселения, в штат старостата входили и другие работники администрации, обеспечивающие жизнь населения.

Благополучие и жизнеобеспечение населения находится в прямой зависимости от качества действующих законов, а соот­ветственно от правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а поселенческий, тем не менее, частично носит территориальный характер, так как устанавливаются границы поселений. Между границами поселений будут находится межселенные земли, принадлежность которых пока не определена, сами поселения не могут распоряжаться межселенными землями, а муниципальный район или округ, обладая этим правом, может распоряжаться землей по своему усмотрению.

Учитывая важность института территориального общественного самоуправления и территории, где расположено данное непубличное образование, все вопросы, связанные с его регулированием на муниципальном уровне, должны решаться не только нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, а должны быть закреплены в Уставе муниципального образования.

Вместе с тем, автор подвергает сомнению организацию поселения как самостоятельного вида муниципальных образований в Российской Федерации, а также особенности определения территорий поселений, их организационной структуры и компетенции, оценки эффективности управления.

По территориальному принципу построены и другие муниципальные образования, в частности проектом закона и другими Федеральными законами могут быть установлены особенности организации местного самоуправления: на федеральных территориях; на территориях городов федерального значения; на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации; в закрытых административно-территориальных образованиях; в наукоградах; на приграничных территориях; в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции); на территории инновационного центра «Сколково»; на территориях опережающего социально-экономического развития; на территориях инновационных научно-технологических центров; на территории свободного порта Владивосток; в муниципальных образованиях, территории которых относятся к Арктической зоне Российской Федерации. Пока установлены особенности организации местного самоуправления только в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Представляется, что в законопроекте необходимо указать особенности организации местного самоуправления на указанных особых территориях, то есть по территориальному принципу.

Следует также уточнить, что представляется под территориями административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации – часть территории муниципального образования или вся территория муниципального образования, в том числе с учетом того, что в соответствии с частью 9 статьи 4 законопроекта [3] муниципальное образование не является административно-территориальной единицей, статусом которой могут обладать данные административные центры (столицы). Административные центры субъектов Российской Федерации, являющиеся муниципальными образованиями, обладают в системе организации местного самоуправления значительным социально-экономическим потенциалом, в законопроекте следует предусмотреть базовые особенности организации в них местного самоуправления. Не сравним потенциал столицы субъекта федерации, где проживает 1 млн.300 тысяч жителей и потенциал такой же столицы, где насчитывается 250 тыс.жителей.

При наличии согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, осуществляется объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием муниципального округа в границах территории муниципального района. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а указанные поселения упраздняются. При этом в положениях законопроекта отсутствует механизм подобного преобразования, а также соотношение территориального и поселенческого принципов организации и существенных отличий муниципального района и муниципального округа. Таким образом, территориальный и поселенческий принципы организации местного самоуправления оказывают существенное влияние, как на полномочия, так и на обеспечение организации местного самоуправления и его доступности.

Важным представляется отсутствие в общих положениях законопроекта понятийного аппарата закона, отсутствие которого не позволяет выделить и однозначно установить концептуальные основы правового регулирования организации местного самоуправления в контексте последующих положений законопроекта, что, в свою очередь, может значительно затруднить реализацию норм закона и привести к неоднозначной правоприменительной практике.

Например, в законопроекте нет легального определения таких базовых понятий, как «муниципальное образование», «муниципальная должность», «органы местного самоуправления», «вопросы местного значения», «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения», «вопросы обеспечения жизнедеятельности населения», «муниципальный правовой акт», «административный центр» и т.д. При этом важно учитывать тот факт, что определений данных понятий нет нигде в действующем российском законодательстве.

Следует отметить, что в части 1 статьи 1 законопроекта [3] дано определение местного самоуправления, в котором понятия «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» и «вопросы местного значения» используются авторами законопроекта как равнозначные.

Однако, согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью[3]. В Конституции Российской Федерации понятие «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» отсутствует. Необходимо дать легальное толкование и другим понятиям, например, «официальные символы муниципальных образований».

Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных либо отмена не действующих нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя. Определение темы, структуры, объема и содержания правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике норм и пробелов в нормативно-правовых актах. В настоящее время для обеспечения качества действующих законов и их исполнение, а соот­ветственно деятельности соответствующих органов и должностных лиц, особое внимание следует уделять вопросу нормотворчества и юридической техники, в том числе муниципальных образований. Принятые изменения в конституционное законодательство о местном самоуправлении существенно повлияют на организацию и структуру местного самоуправления в ближайшем будущем, несмотря на то, что установлен переходный период для приведения статусов и уставов муниципальных образований, потребуется установить мораторий на нормотворчество субъектов федерации в области регулирования вопросов местного самоуправления до принятия конституционного федерального законодательства и подготовки комплексного законодательства о регулировании местного самоуправления в каждом субъекте федерации.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 16.03.2022)
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 16.03.2022)
3. Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ&n=215678&req=doc#DMFjnxSuW2xl2qo31 (Дата обращения 16.03.2022).