ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ СТАТУС ПРОКУРОРА В ПРОВЕРОЧНЫХ СТАДИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

PROCEDURAL STATUS OF THE PROSECUTOR IN THE VERIFICATION STAGES OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS

Olga Menkova

post-graduate student of Federal State Establishment of Higher Education «University of prosecutor's office of the Russian Federation» senior assistant Prosecutor of the city of Kaluga Prosecutor's office of Kaluga region,

Russia, Kaluga

АННОТАЦИЯ

В статье раскрываются актуальные проблемы процессуального статуса прокурора при разбирательстве административных дел в апелляционном, кассационном порядке и при рассмотрении административных дел в порядке надзора. Статья содержит правовой анализ прав и обязанностей прокурора как лица, участвующего в рассмотрении административных дел на указанных стадиях, а также указывает на «пробелы» правового регулирования процессуального статуса прокурора в проверочных стадиях административного судопроизводства. Предлагаются пути совершенствования правового регулирования процессуального положения прокурора в административном процессе.

ABSTRACT

The article reveals the actual problems of the procedural status of the prosecutor in the proceedings of administrative cases on appeal, cassation and in the consideration of administrative cases by way of supervision. The article contains a legal analysis of the rights and duties of the prosecutor as a person involved in the consideration of administrative cases at these stages, and also indicates the «gaps» in the legal regulation of the procedural status of the prosecutor in the verification stages of administrative proceedings. The ways of improving the legal regulation of the procedural position of the prosecutor in the administrative process are proposed.

Ключевые слова: административное судопроизводство; статус; прокурор; апелляция; кассация; надзор.

Keywords: administrative proceedings; status; prosecutor; appeal; cassation; supervision.

Процессуальное положение прокурора и формы его участия при разбирательстве дела в апелляционном, кассационном порядке и при рассмотрении административных дел в порядке надзора в новом процессуальном законодательстве существенно изменены. Прокурор лишился права на обращение в суды вышестоящих инстанций с протестами как формой реагирования на вынесение судами незаконных и необоснованных решений и иных судебных постановлений.

В настоящее время участие прокурора в вышестоящих судебных инстанциях реализуется в следующих процессуальных формах: в форме представления, в форме возражения и в форме дачи заключения по делу.

Если прокурором обжалуется судебный акт, не вступивший в законную силу, то представление именуется апелляционным (ст. 295 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее - КАС РФ).

При обжаловании прокурором судебных актов, которые вступили в законную силу представление именуется кассационным (ст. 318 КАС РФ).

Обжалование прокурором вступивших в законную силу судебных актов Высшей судебной инстанции осуществляется путем подачи надзорного представления (ст. 332 КАС РФ).

В юридической литературе и правоприменительной практике апелляционное, кассационное и надзорное представление называют мерами прокурорского реагирования, рассматривают как важный элемент защиты прав граждан.

Согласно действующему законодательству, реализация прокурором права на подачу представления в соответствующую судебную инстанцию зависит от его участия в суде первой инстанции ( ч. 2 ст. 295 КАС РФ, ч. 6 ст. 318, ч. 3 ст.332 КАС РФ). Формулировка  ч. 2 ст. 295 КАС РФ породила вопрос: вправе ли прокурор подавать представление в суд вышестоящей инстанции, если он не участвовал в суде первой инстанции, хотя по закону его участие предусмотрено.

Ввиду отсутствия в законе четкой правовой регламентации в юридической литературе возникли различные точки зрения по данному вопросу.

Например, по мнению С.В. Моисеева, если прокурор надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, не принимал реального участия в суде первой инстанции, хотя по закону его участие предусмотрено, он не является лицом, участвующим в деле, и, следовательно, не обладает правом на принесение апелляционного и кассационного представлений [3, c.33].

Е.Р. Ергашев полагает, что прокурор, не участвовавший в судебном разбирательстве в суде первой инстанции, вправе вступить в процесс на стадии пересмотра решения в апелляционном, кассационном или надзорном производстве [2, с. 95].

Аналогичную позицию поддерживает И.В. Решетникова, по мнению которой право на обращение прокурора с таким представлением не зависит от фактического участия прокурора в заседаниях судов соответствующих инстанций [4, с. 94].

Как представляется предоставление прокурору права на подачу представления по тем категориям дел, по которым его участие предусмотрено законом, независимо от его фактического участия в суде первой инстанции, является дополнительной гарантией защиты фундаментальных прав человека и гражданина.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что прокурор имеет право апелляционного, кассационного и надзорного обжалования судебных постановлений по административным делам, перечисленным в ст. 39 КАС РФ, и иным делам, в рассмотрении которых он участвовал либо вправе был участвовать.

Порядок участия прокурора в суде апелляционной инстанции не получил четкой регламентации в процессуальном законодательстве. Закрепляя право прокурора на принесение апелляционного представления, законодатель не указал, какие именно должностные лица прокуратуры обладают этим правом. В  ч. 2 ст. 295 КАС РФ предусмотрено, что такое право принадлежит прокурору, участвующему в административном деле. Анализ правоприменительной практики показывает, что при первоначальном рассмотрении дела чаще всего участвует помощник прокурора, реже прокурор района либо его заместитель, который и обращается в апелляционную инстанцию с представлением. Кроме того, таким правом наделен и соответствующий вышестоящий прокурор, что продиктовано интересами правосудия и обусловлено спецификой деятельности органов прокуратуры, выстраиваемой на принципах централизации и единоначалия.

Анализируя процессуальные формы участия прокурора в суде второй инстанции, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом ряда особенностей ( ч.1 ст. 307 КАС РФ).

Участие прокурора в апелляционной инстанции осуществляется в форме представления или возражения. Участие в форме возражения возможно, если право обжалования реализовано иным лицом, участвующим в деле. Свое участие в форме представления или возражения прокурор реализует согласно    ч. 5 ст. 307 КАС РФ в виде объяснений по делу.

Участвуя в форме представления, прокурор в соответствии с     ч. 5 ст. 307 КАС РФ дает свои объяснения первым после доклада дела председательствующим. Обратившись в суд второй инстанции в форме возражения, прокурор дает свои объяснения после материально заинтересованных в исходе дела лиц, что следует из смысла   ч.6 ст. 307 КАС РФ. При этом право на дачу заключения прокурору процессуальным законодательством прямо не предусмотрено не смотря на то, что суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам производства в суде первой инстанции.

Вопрос о процессуальных аспектах участия прокурора при рассмотрении дела в суде второй инстанции по правилам апелляции является дискуссионным в доктрине.

Например, одни ученые считают, что законом не предусмотрено иных форм участия прокурора в суде второй инстанции, кроме как дача объяснений по делу [1, с.30]. Другие исследователи указывают на возможность дачи заключения в суде второй инстанции, а именно заключения о законности и обоснованности состоявшихся решений и определений [3, с.34].

Анализ норм КАС РФ позволяет отметить отсутствие прямых оснований для дачи таких заключений, тогда как в ГПК РФ, в частности в ст. 303 ГПК РФ, предусматривалось право прокурора давать заключение о законности и обоснованности пересматриваемых судебных актов. Несмотря на то, что в ч. 3 ст.35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено правовое основание для вступления прокурора в дело на любой стадии процесса[7], реализация этого права ставится в зависимость от процессуального законодательства, которое не закрепило право прокурора вступить в процесс для дачи заключения в судах проверочных инстанций.

Возникает вопрос, если заключение дает прокурор, участвовавший в суде первой инстанции, может ли он изменить свою позицию в суде второй инстанции. Поскольку при рассмотрении дела по правилам суда первой инстанции могут быть выяснены новые обстоятельства, исследованы новые доказательства, очевидно, что и мнение прокурора может измениться, и в связи с этим может возникнуть необходимость в изменении заключения. Поэтому представляется вполне допустимой ситуация, когда заключения, данные прокурором в суде первой и второй инстанции, отличаются друг от друга.

Участие прокурора в суде кассационной инстанции регулируется ст. 318 КАС РФ. В частности, в  ч.6 ст. 318 КАС РФ указано, какие именно должностные лица органов прокуратуры имеют право на подачу кассационного представления.

Вопрос о процессуальных формах участия прокурора в суде кассационной инстанции также является дискуссионным в доктрине процессуального права.

Например, Е.Р. Ергашев высказывает предположение, что прокурор может вступить в процесс для дачи заключения не только в первой, апелляционной, но и в кассационной инстанции, если он принимал участие в судебном процессе в суде первой инстанции. При этом автор исходит из того, что в процессуальном законодательстве четко не обозначено на какой стадии судебного разбирательства прокурор вправе давать заключения [2, с.96].

Другие авторы указывают, что участие прокурора в суде кассационной инстанции возможно только путем дачи им объяснений по делу, при этом настаивая на отсутствии в действующих нормах прямого закрепления права прокурора давать заключения по делам, по которым судебные постановления вступили в законную силу и по отдельным вопросам, возникающим при рассмотрении дела [3, с.30].

Пунктом 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2020 N 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» предусмотрено право прокурора  принести представление также в том случае, если он не был привлечен судом первой и (или) апелляционной инстанции к участию в деле, в котором его участие является обязательным в силу закона, а также право принесения кассационного представления в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом. [8]

Представляется, что практика участия прокурора в суде кассационной инстанции с целью дачи заключения также не противоречит закону и соответствует интересам защиты законных прав и интересов граждан.

Участие прокурора в суде надзорной инстанции регламентируется главой 36 КАС РФ. В законе четко обозначен узкий круг должностных лиц прокуратуры, имеющих право на подачу надзорного представления и участия в суде надзорной инстанции – это Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители. Участвуя в суде надзорной инстанции в форме представления или возражения, Генеральный прокурор или его заместители дают объяснения в последовательности, установленной в  ч.10 ст. 340 КАС РФ.

Таким образом, анализ норм, регулирующих участие прокурора в судах проверочных инстанций, позволяет отметить, что его полномочия по обращению в суд апелляционной, кассационной и надзорной инстанции существенно ограничены по сравнению с нормами ГПК РФ.

Участие прокурора при пересмотре судебных актов в суде апелляционной, кассационной, а также надзорной инстанции характеризуется отсутствием четкой правовой регламентации в этой сфере. Законодательством не обозначены формы участия прокурора при пересмотре судебных актов, не оговорено, в каких случаях прокурор дает заключение по делу, а в каких – объяснения, не урегулирован вопрос о форме заключения и объяснения.

В действующем законе не закреплено право прокурора приносить апелляционные, кассационные и надзорные представления, если его участие в суде первой инстанции не предусмотрено законом. В этой связи представляется необходимым, чтобы процессуальные формы участия прокурора при пересмотре судебных актов совершенствовались путем конкретизации законодательства. В частности, в целях соблюдения принципа правовой определенности, необходимо уточнить формулировки  ч.2 ст.295, ч. 6 ст. 318 КАС РФ, а также ч.3 ст. 332 КАС РФ, указав, что прокурор вправе обратиться с представлением в проверочную инстанцию по тем делам, в рассмотрении которых законом предусмотрено его участие.

Представляется целесообразным расширение полномочий прокурора по принесению представлений в проверочные инстанции для защиты прав социально незащищенных категорий лиц. Для этого необходимо законодательно закрепить право прокурора на подачу представления в вышестоящую инстанцию по любой категории дел в случае обращения к нему лиц, не способных в силу физических или психических возможностей на полноценную защиту своих прав и интересов. Такая необходимость продиктована правозащитным статусом прокурора, который непременно должен отстаивать права незащищенных граждан, в том числе на стадии пересмотра судебных постановлений по административным делам судом апелляционной, кассационной и надзорной инстанции.

Список литературы:

1. Дугарон Е.Ц. Проблемы заключения как формы выражения позиции прокурора в гражданском процессе // Законность. - 2018. - № 4. - С. 30-35.
2. Ергашев Е.Р. О проблемах правовой регламентации и применения правовых средств прокурора, участвующего в рассмотрении судами гражданских дел // Российский юридический журнал. - 2017. - № 3. - С. 95-102.
3. Моисеев С.В. Несколько слов об участии прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. - 2003. - № 8. - C.25-34.
4. Решетникова И.В. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. - 2017. - № 3. - C.94-115.
5. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 30.12.2021, с изм. от 13.01.2022)  /[Электронный ресурс] - Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176147/ (дата обращения 18.04.2022)
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ГПК РФ) /[Электронный ресурс] - Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/ (дата обращения 18.04.2022)
7. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 /[Электронный ресурс] - Режим доступа. –– URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения 18.04.2022)
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2020 N 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» /[Электронный ресурс] - Режим доступа. –– URL: https://base.garant.ru/74369944/ (дата обращения 18.04.2022)