СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются отдельные положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», формулировки которых приводят к возникновению правовых споров при осуществлении прокурорами надзора за исполнением законов. На основе анализа судебных решений по разрешению возникающих споров автором формулируются конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования надзорной деятельности прокуроров.

ABSTRACT

The article discusses certain provisions of the Federal Law «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation», the wording of which leads to legal disputes when prosecutors exercise supervision over the execution of laws. Based on the analysis of court decisions on the resolution of emerging disputes, the author formulates specific proposals for improving the legal regulation of the supervisory activities of prosecutors.

Ключевые слова: прокурорский надзор; правовое регулирование; надзор за исполнением законов.

Keywords: prosecutor's supervision; legal regulation; supervision of the execution of laws.

Надзор за исполнением законов – одна из ведущих отраслей надзорной функции органов прокуратуры, посредством которой обеспечивается режим законности на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Указанный вид надзора осуществляется органами прокуратуры посредством реализации конкретных полномочий, закрепленных в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [9] (далее – Закон о прокуратуре).

В научной литературе неоднократно подчеркивалась необходимость совершенствования законодательства, регулирующего прокурорский надзор за исполнением законов и его отдельные направления. Данные вопросы поднимались в исследованиях таких авторов, как В.С. Дымолазов [1], А.В. Шибина [11], М.И. Шаров [10], А.Д. Ильяков [2] и др. О несовершенстве правового регулирования свидетельствует и судебная практика по разрешению споров, возникающих в сфере реализации надзорных полномочий органов прокуратуры.

Пунктом 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурорам предоставлено право в рамках реализации надзорных функций требовать от поднадзорных субъектов различные сведения, материалы, справки в порядке и сроки, которые урегулированы статьей 6 того же Закона. Если обратиться к указанной статье, то можно отметить, что в ней определяются сроки единоразового предоставления документов и информации по запросу прокурора. [9]  Между тем отдельные направления надзорной деятельности прокуратуры предполагают регулярный анализ складывающейся ситуации на поднадзорной территории (в том числе в динамике за определенный период), который возможно осуществлять только при систематическом получении информации по одним и тем же вопросам. Для реализации надзорных функций в таких случаях прокуроры направляют в адрес поднадзорных субъектов требования о предоставлении информации и документов с определенной периодичностью (например, еженедельно). Положения Закона о прокуратуре не дают ответа на вопрос о законности таких требований, а потому между прокурорами и поднадзорными субъектами возникают разногласия, разрешать которые приходится в отдельных случаях в судебном порядке.

Например, в рамках надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов прокурор Кировского района г. Хабаровска направил в адрес одного из поднадзорных субъектов требование, согласно которому адресат должен был еженедельно предоставлять необходимую информацию в органы прокуратуры. Учреждение, получившее такое требование, посчитало его незаконным, поскольку его исполнением не исчерпывалось каким-либо конкретным надзорным мероприятием. В связи с чем учреждение обратилось в арбитражный суд с иском об обжаловании действий прокурора, в котором просило признать незаконным требование прокурора о еженедельном предоставлении информации. Разрешение возникшего спора прошло несколько судебных инстанций и дошло до Верховного Суда РФ. Все судебные инстанции сошлись во мнении, что прокурор действовал в рамках своих полномочий, нарушений законодательства при этом не допустил. В удовлетворении исковых требований было отказано.

При вынесении решения суды руководствовались тем, что Указом Президента РФ от 07 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [8], Приказом Генерального прокурора РФ от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» [7] на органы прокуратуры возложена обязанность обеспечить системное и эффективное надзорное сопровождение реализации 12 национальных проектов, а также систематическое проведение контрольных мероприятий на предмет исполнения требований бюджетного законодательства при расходовании бюджетных средств, выделенных на реализацию национальных проектов [5].

Верховный Суд РФ подчеркнул, что истребование информации у конкретного хозяйствующего субъекта не являлось необоснованным вмешательством в его оперативно-хозяйственную деятельность, а обусловлено спецификой правоотношений, в силу которой у прокурора отсутствовала возможность получения иным способам сведений о законности в поднадзорной сфере [6].

Указанный пример позволяет сделать вывод о необходимости внесения изменений в статью 6 Закона о прокуратуре, нормы которой устанавливают сроки предоставления материалов, документов, сведений по запросам органов прокуратуры. Представляется, что эти изменения могут выразиться в изложении последнего предложения первого абзаца части 2 статьи 6 Закона о прокуратуре в следующей редакции:

«В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки, а также сроки систематического предоставления информации, документов, справок и других материалов».

Среди проблем прокурорского надзора за исполнением законов следует отметить вопрос правильного понимания требований части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, в которой закреплен запрет подмены органами прокуратуры при осуществлении надзора иных государственных органов. Данное требование касается и рассмотрения обращений граждан, хотя на практике этот вопрос решается судами неоднозначно, допускаются судебные ошибки.

Например, в прокуратуру Камчатского края поступило обращение В., содержащее доводы о незаконных действиях судебного пристава-исполнителя. Данное обращение по подведомственности перенаправлено прокуратурой в Управление Федеральной службы судебных приставов России по Камчатскому краю (далее – УФССП) для рассмотрения по существу и направления ответа заявительнице. Не получив ответа от УФССП, В. написала краевому прокурору заявление о несогласии с перенаправлением ее обращения, полагая, что таким образом прокуратурой нарушен порядок рассмотрения обращений граждан. Региональный прокурор нарушений не усмотрел. Возникший спор по исковому заявлению В. был передан на рассмотрение в судебные органы.

Суд первой инстанции в удовлетворении иска отказал. Суды апелляционной и кассационной инстанций сошлись во мнении, что требования В. обоснованы, а потому первоначальное решение было отменено, а по делу принято новое решение о возложении на прокуратуру обязанности повторного рассмотрения обращения В.[3].

Верховный Суд РФ акты апелляционного и кассационного судов отменил, оставил в силе решение суда первой инстанции, руководствуясь тем, что согласно части 3 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» письменные обращения, содержащие вопросы, не входящие в компетенцию государственного органа, перенаправляются в орган или должностному лицу, уполномоченным на решение вопросов, поставленных в обращении. Поскольку в жалобе В. не содержалось указаний на нарушения законодательства руководителем краевого УФССП, а фактически обжаловались действия судебного пристава-исполнителя одного из межрайонных отделов, перенаправление обращения В. для рассмотрения в порядке подведомственности являлось правомерным [4].

Не оспаривая компетентность Верховного Суда РФ, хотелось бы отметить, что надзор за исполнением законов судебными приставами является элементом нескольких направлений надзорной деятельности органов прокуратуры, в том числе надзора за исполнением законов. Правомочие осуществления прокурором надзора за исполнением законов судебными приставами при реализации ими своих функций закреплено в части 4 статьи 19 Федерального закона «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации» [12]   и абзаце 5 пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре[9]  . Исходя из этого, можно сделать вывод, что перенаправление жалобы гражданина на действия (бездействие) и решения судебного пристава-исполнителя не охватывается положениями части 3 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [13], поскольку рассмотрение таких жалоб фактически входит в компетенцию органов прокуратуры.

В связи с этим полагаем, что в законодательстве должна быть четко выражена позиция являются ли подменой иных государственных органов случаи рассмотрения прокуратурой обращений, разрешение по существу которых входит в компетенцию указанных органов, если ранее такие обращения этими органами не рассматривались. В том случае, когда жалоба уже рассматривалась уполномоченными органами и надзор за исполнением законов в соответствующей сфере входит в компетенцию органов прокуратуры, прокурорское вмешательство обоснованно, и оно не должно рассматриваться как подмена иных государственных органов.

Таким образом, совершенствование нормативно-правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов предполагает следующие изменения в Законе о прокуратуре. Целесообразно прямо закрепить право прокуроров устанавливать в требовании о предоставлении поднадзорными субъектами документов, материалов и информации в сроки с периодичностью, также правовое закрепление такой границы прокурорского надзора за исполнением законов, как недопустимость подмены иных государственных органов, должно быть уточнено за счет установления запрета рассмотрения обращений граждан, которые формально входят в предмет надзора, но могут быть рассмотрены по существу другими государственными органами в пределах их компетенции и ранее ими не рассматривались.

Список литературы:

1. Дымолазов В.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об отходах производства и потребления: дис. … канд. юрид. наук. М., 2016. 245 с.
2. Ильяков А.Д. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции // Законность. 2021. № 3. С. 33-36.
3. Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2020 г. № 88а-1871/2020. / [Электронный ресурс] Режим доступа: Справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (Дата обращения 14.05.2020)
4. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2020 г. № 60-КАД20-1-К9. / [Электронный ресурс] Режим доступа: Справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (Дата обращения 14.05.2020)
5. Определение Верховного Суда РФ от 23 марта 2021 г. № 303-ЭС21-1938 по делу № А73-6464/2020. / [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: https://kad.arbitr.ru/Card/679754f2-e0fb-4688-a976-7324ee406bb5 (дата обращения: 22.04.2022).
6. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 сентября 2020 г. № 06АП-4262/2020 по делу № А73-6464/2020. / [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: https://kad.arbitr.ru/Card/679754f2-e0fb-4688-a976-7324ee406bb5  (дата обращения: 22.04.2022).
7. Приказ Генерального прокурора РФ от 14 марта 2019 г. № 192 (ред. от 19 января 2022 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» // [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?from=648392-0&req=doc&rnd=mjYNXA&base=EXP&n=789667#DE9to5T73kprY8L2 (Дата обращения 14.05.2020).
8. Указ Президента РФ от 07 мая 2018 г. № 204 (ред. от 21 июля 2020 г.) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» / [Электронный ресурс] Режим доступа: URL:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/  (Дата обращения 14.05.2020).
9. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 01 июля 2021 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»  / [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/  (Дата обращения 14.05.2020).
10. Шаров М.И. Прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2017. 295 с.
11. Шибина А.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на охрану здоровья: дис. … канд. юрид. наук. М., 2018. 234 с.
12. Федеральный закон «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации» от 21.07.1997 № 118-ФЗ  / [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15281/ (Дата обращения 14.05.2020)
13. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.06.2006 № 59-ФЗ / [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/ (Дата обращения 14.05.2020)