АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЕДИНСТВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

ACTUAL PROBLEMS OF UNITY OF STATE AND MUNICIPAL PUBLIC AUTHORITIES

Lyubov A.Andreeva

Candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Economics, Management and Law",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы единства государственной и муниципальной публичной власти, в том числе статус и место главы муниципального образования в системе. Автор отмечает, что единство различных уровней органов публичной власти как единого целого зависит от системы органов, а не должностных лиц. Вместе с тем автор подчеркивает, что создавая новую систему организации публичной государственной и муниципальной власти на местах, следует учитывать, что глава муниципального образования должен избираться на выборах всем населением, а также одновременно возглавить представительный и исполнительный органы местной власти одновременно.

ABSTRACT

The article deals with the issues of unity of state and municipal public authorities, including the status and place of the head of the municipality in the system. The author notes that the unity of the various levels of public authorities as a whole depends on the system of bodies, not officials. At the same time, the author emphasizes that by creating a new system of organizing public state and municipal authorities on the ground, it should be taken into account that the head of the municipality should be elected by the entire population, as well as simultaneously head the representative and executive bodies of local government at the same time.

Ключевые слова: публичные органы государственной и муниципальной власти, глава муниципального образования, одноуровневая система, полномочия.

Keywords: public bodies of state and municipal power, the head of a municipality, a single-level system, powers.

Из Конституции Российской Федерации (ст.ст. 12, 130, 132)[1]  следует, что местное самоуправление, являясь неотъемлемой частью системы публичной власти в государстве, участвует в реализации ее задач и функций  в рамках своих конституционных полномочий, с учетом особенностей своего конституционно-правового статуса и специфики своей деятельности, а законопроект № 40361-8 подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти. Ключевым понятием данного проекта должно быть определение «единой системы публичной власти», которое обеспечивается организационными и правовыми средствами.

Во-первых, одноуровневая организация местного самоуправления, по мнению авторов проекта, позволит создать систему организации публичной власти на местах. Организация одноуровневой системы местного самоуправления не нова, а успешно применялась в отдельных субъектах федерации. Одновременное использование поселенческого принципа в сочетании с одноуровневой системой не обеспечит единой системы публичных органов. Вместе с тем, в законопроекте нет легального определения таких базовых понятий, как «муниципальное образование», «муниципальная должность», «органы местного самоуправления» и т.д. При этом важно учитывать тот факт, что данных понятий нет нигде в действующем российском законодательстве.

Во-вторых, при определении правового статуса главы органа местного самоуправления Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ весьма обобщенно регламентировал и практически не конкретизировал полномочия. Вместе с тем, проект федерального закона № 40361-8 уточняет полномочия главы муниципального образования, именуя его высшим должностным лицом и предлагает наделить его собственными полномочиями[3]. Возникает неопределенность понятия «собственных полномочий». Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления исходя из способа образования.

Следует подчеркнуть, что полномочия органов местного самоуправления и полномочия главы муниципального образования не идентичны, тем самым глава муниципального образования не может быть признан органом, а является должностным лицом, который может возглавлять одновременно представительный и исполнительный органы местного самоуправления.

В-третьих, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ указывает, что глава муниципального образования избирается: на муниципальных выборах; представительным органом муниципального образования из своего состава; представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации[2]. Это не способствует обеспечению единства публичной власти внутри муниципального образования и легитимности высшего должностного лица муниципалитета. Логичнее было бы избрание главы муниципального образования на выборах всеми избирателями муниципального образования одновременно с депутатами представительного органа.  

Вместе с тем, указание, что в случае избрания на муниципальных выборах в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию[2] ставит под сомнения порядок выдвижения кандидатов от главы субъекта федерации. Укрепить авторитет и легитимность главы муниципального образования и исполнение им своих «исключительных» полномочий, способствует сочетание должности руководителя представительного органа муниципалитета и администрации одновременно.

В-четвертых, к исключительным компетенциям главы муниципального образования в проекте федерального закона № 40361-8 указываются[3]:

1) представительство муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности от имени муниципального образования (чему будет способствовать объединение в должности главы муниципального образования публичного представителя всего муниципального образования);

2) подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования (обеспечение публичности и информированности о нормативно-правовых актах муниципалитета);

3) издание в пределах своих полномочий правовых актов (подписание и издание правовых актов представительного и исполнительного органа);

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (будучи председателем, вопросы требования созыва внеочередного заседания автоматически обеспечиваются);

5) обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в проекте федерального закона № 40361-8 не определены вопросы о месте главы муниципального образования. Уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения в соответствие с правовой природой местного самоуправления не проистекают из правового статуса главы муниципального образования, а также не способствуют укрепление единой системы публичной власти. Вариант, когда глава муниципального образования, одновременно возглавляющий представительный орган местного самоуправления, руководящий исполнительным органом местного самоуправления и представляющий муниципальное образование, на практике эффективный способ управления, обеспечивающий единство публичной власти на местах и исполнения государственных полномочий.

В-пятых, авторы законопроекта № 40361-8 полагают, что усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации путем имплементации норм административного и элементов трудового и муниципального права. Однако опыт Новгородской области убедительно показывает, что судебные процессы по удалению мэра города Великий Новгород велись определенный период и закончились разбалансированностью городской системы управления в одноуровневой системе местного самоуправления.

В проекте федерального закона № 40361-8 одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. С соответствующей инициативой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в представительный орган муниципального образования[3]. Само по себе систематическое недостижение показателей эффективности деятельности не может быть положено в основание удаления, так как неопределено понятие эффективности показателей деятельности, следует учитывать территориальный принцип организации местного самоуправления, значительно ограничивающий местное самоуправление в ресурсной базе.

В-шестых, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, по мнению авторов проекта, вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации[3]. Если в течение месяца со дня вынесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации указанными должностными лицами не были приняты в пределах своих полномочий меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения объявления выговора, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации[3]. В этот период глава муниципального образования может оспорить в суде взыскание, что вместо устранения недостатков в работе, повлечет судебные тяжбы. Таким образом, взыскание, налагаемое главой субъекта федерации или отрешение главы муниципального образования от должности, не будет способствовать укреплению авторитета глав субъекта федерации и муниципалитета. Поэтому, принцип назначения глав муниципальных образований может быть использован только в сочетании с последующим избранием главы муниципального образования.

Утверждение, что в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность ошибочно. Смешение юрисдикции положения государственного и муниципального служащего образует пробел, позволяющий главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, обратиться в судебные инстанции для оспаривания отрешения, которое последовало за неисполнением договорных отношений на выполнение государственных полномочий, либо компетенций по обеспечению жизнедеятельности населения [5].

Положения о единстве публичной власти, реализованные через должествование главы муниципального образования, спорно. Слабо подкреплено гражданским, административным и трудовым правом, имеются риски коррупционности отстранения руководства муниципального образования, имеются противоречия с избирательным правом и легитимностью положения главы муниципального образования.

Согласование действий различные уровней публичной власти не может быть обеспечено отдельным должностным лицом местного самоуправления (главой, главой администрации муниципального образования), а возможно только согласованными действиями органов публичной власти, возглавляемом избранным населением муниципалитета главой муниципального образования, руководившем местными представительным и исполнительным органами одновременно.

Таким образом, единая система органов публичной власти может быть обеспечена системой органов, а не отдельных должностных лиц.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 23.05.2022)
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 23.05.2022)
3. Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] – Режим доступа:  http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ&n=215678&req=doc#DMFjnxSuW2xl2qo31 (Дата обращения 23.05.2022).
4. Андреева Л.А. Местное самоуправление (теоретико-правовой аспект)// Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. LV1 междунар.научн.-практ.конф. № 3 (55). Новосибирск: СибАК, 2022. С.37.
5. Андреева Л.А. К ВОПРОСУ О ГЛАВЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. LV междунар. науч.-практ. конф. № 2(54). – Новосибирск: СибАК, 2022. – С. 36-41.