АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ПО ВОПРОСУ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗОК ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ В ПРИГОРОДНОМ СООБЩЕНИИ НА ТЕРРИТОРИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

Проведен анализ понятия пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, изучена текущая нормативно-правовая база бюджетного финансирования таких перевозок. Определены пробелы в правовом регулировании организации деятельности пригородного пассажирского комплекса.

Ключевые слова: пригородные пассажирские перевозки, железнодорожный транспорт, нормативно-правовое обеспечение, бюджет, финансирование.

В настоящее время экономические преобразования, происходящие в России, обоснованы стремлением страны соответствовать системе современных экономических процессов мирового сообщества. Особое место в системе рыночных отношений, а также в процессе их регулирования государством отведена финансам и праву. Финансы – это важнейшая часть рыночных отношений, право - один из главных механизмов осуществления политики государства.

Актуальность проблемы заключается в том, что в России, наряду с иными развитыми странами, крупнейшей отраслью хозяйства является транспорт. Его значение для развития экономики, промышленности и социальной инфраструктуры трудно переоценить. Транспортная система страны также определяет конкурентоспособность экономики в целом и качество жизни населения государства в частности.

Транспорт - самостоятельная отрасль народного хозяйства. Его значимость также подкреплена не только обеспечением логистики внутри страны, но и обычными перемещениями граждан в рамках исполнения трудовых обязанностей, а также осуществлением поездок в личных целях.

Прежде чем перейти к механизму бюджетного финансирования пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также его нормативно-правовым основам, необходимо остановиться на изучении основ функционирования пригородного железнодорожного транспорта на территории страны.

Действие железнодорожного транспорта в пригородном сообщении основано на транспортном обслуживании населения по рельсовым путям при помощи тяговых ресурсов. В сфере организации пригородных пассажирских перевозок железнодорожный транспорт играет основную роль, поскольку обладает сравнительно небольшой долей удельных затрат при существенной пассажироемкости. Вместе с тем, достоинствами данного вида сообщения являются его скорость перевозки, безопасность, отличная провозная способность даже при сложных погодных условиях.

В настоящее время механизм финансирования пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации предусматривается рядом федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, а также другими документами, имеющими юридическую силу. Основными из перечисленных можно считать Конституцию РФ, Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы РФ.

Некоторыми федеральными законами регулируются механизмы, определяющие основные условия организации пассажирских перевозок, а также перевозок багажа, оказание услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта [1], правовые и экономические условия пассажирских перевозок  [2].

Вопросы организации пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении максимально полно определены в распоряжении Правительства РФ, утверждающим Концепцию их развития [3]. Целью концепции является определение ключевых принципов организации, регулирования и финансирования деятельности комплекса пригородных пассажирских перевозок, позволяющих обеспечить потребности населения в качественном пригородном сообщении и создать условия для устойчивого развития этого сегмента.

К отдельной группе нормативных документов можно отнести те, что регламентируют вопрос бюджетного обеспечения пассажирских перевозок, а также субсидирование при предоставлении льгот в области пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Проведя анализ действующего законодательства, можно сделать вывод о том, что организация транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также осуществление государственного регулирования в данной области относятся к полномочиям исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации [4].

Налоговым Кодексом РФ также определяются некоторые механизмы правового регулирования, оказывающие непосредственное влияние на организацию деятельности железнодорожного транспорта в пригородном сообщении. Например, в соответствии с Налоговым кодексом РФ и внесенными изменениями в него установлена ставка 0% по налогу на добавочную стоимость при оказании услуг по пассажирским перевозкам железнодорожным транспортом в пригородном сообщении до 2030 года [5].

Предоставление льгот при проезде в пригородном железнодорожном транспорте, в том числе права на бесплатный проезд, также учитывается в действующем законодательстве Российской Федерации [6]. Субсидирование данного вида льгот определяется отдельным постановлением Правительства РФ [7].

Для отдельных категорий граждан в соответствии с действующим законодательством предусматриваются и иные льготы. Например - для нетрудоспособных граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС [8].

Определены также и механизм бюджетного финансирования при предоставлении пригородными перевозчиками льгот для проезда обучающихся [9], порядок компенсации потерь доходов перевозчиков в зависимости от определенного вида предоставляемой социальной льготы [7].

Отдельным Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Правила предоставления субсидий ОАО «РЖД» на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении [10].

Следующим видом нормативно-правовых документов определяются основы ценообразования в сфере организации пригородных пассажирских перевозок, а также регулирования тарифов на данный вид услуг.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ [11] на пригородном железнодорожном транспорте применяются тарифы и ставки, устанавливаемые и регулируемые соответствующими уполномоченными государственными органами власти и органами местного самоуправления. Если же правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку пассажиров, понесенные, в связи с этим, убытки перевозчика возмещаются за счет средств соответствующего бюджета.

Право субъектов Российской Федерации на установление тарифов ниже себестоимости определено также федеральным законом [2]. Государственное регулирование пригородных пассажирских перевозок основывается также и на том, что они относятся к сфере деятельности естественных монополий [13].

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации пригородные перевозки железнодорожным транспортом включены в перечень услуг, регулируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Регионы в настоящее время наделены правами устанавливать тарифы и определять ценообразование в данной сфере [14].

Еще одним Постановлением Правительства определено, что основным методом государственного регулирования тарифов на пригородные пассажирские перевозки является метод экономически обоснованных затрат [15].

Законодательно предусматривается и процесс рассмотрения Федеральной антимонопольной службой (ранее – Федеральной службой по тарифам) споров, возникающих при ценообразовании в сфере пригородных пассажирских перевозок [16].

Нормативно-правовые документы ФАС регламентируют также порядок разрешения споров в процессе установления тарифов на пассажирские перевозки железнодорожным транспортом в пригородном сообщении [17], а также порядок разрешения вопросов по изменению данных тарифов [18].

Для методического обеспечения процесса тарифообразования в сфере пригородных пассажирских перевозок, а также взаимоотношений собственника подвижного состава и инфраструктуры с компаниями-перевозчиками ФАС предусмотрела отдельные документы как по аренде железнодорожного подвижного состава [18], так и по вопросу комплексного определения экономически обоснованных затрат [19].

Проанализировав все имеющиеся в настоящее время нормативно-правовые акты в сфере пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом, а также документы, определяющие механизм его бюджетного финансирования можно сделать следующие выводы. Несмотря на то, что законодательством Российской Федерации определены полномочия региональных органов власти по государственному регулированию тарифов на пригородные перевозки, утверждены соответствующие методики, порядки предоставления льгот, правила возмещения потерь в доходах пригородных перевозчиков, остается проблемным вопрос исполнения субъектами Российской Федерации своих обязательств по бюджетному финансированию перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении. Отсутствие конкретного законодательного акта, содержащего прямое указание на обязанность субъекта Российской Федерации обеспечить полную компенсацию убытков перевозчиков зачастую освобождает последних от исполнения данных полномочий.

Вместе с тем, требует своего решения вопрос законодательного закрепления процесса распределения имущественных активов пригородного пассажирского комплекса и определения механизма финансирования на обновление используемого перевозчиками подвижного состава.

Важно отметить, что процесс формирования нормативно-правовых актов в сфере организации пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории субъектов Российской Федерации необходимо направить не на количественное обеспечение, зачастую приводящее к проблемам в правоприменении, а на совершенствование их качественной составляющей. Развитие качества нормативно-правовых актов позволит добиться совершенствования процесса бюджетного финансирования пригородных пассажирских перевозок, а также поможет обеспечить их эффективность в современных условиях.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40444/ (дата обращения 12.07.2022)
2. Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40443/ (дата обращения 12.07.2022)
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.05.2014 № 857р «Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163361/(дата обращения 12.07.2022)
4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: https://base.garant.ru/12117177/#friends (дата обращения 12.07.2022)
5. Федеральный закон № 83-ФЗ от 06.04.2015 «О внесении изменений в главу 21 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и о приостановлении действия абзаца третьего подпункта 7 пункта 2 статьи 149 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в части услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_177599/ (дата обращения 12.07.2022)
6. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23735/ (дата обращения 12.07.2022)
7. Постановление Правительства РФ от 29.12.2004 № 864 «О порядке финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51060/  (дата обращения 12.07.2022)
8. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_49025/   (дата обращения 12.07.2022)
9. Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 № 1163  «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта в связи с принятием субъектами Российской Федерации решений об установлении льгот по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: https://base.garant.ru/12181678/  (дата обращения 12.07.2022)
10. Постановление Правительства РФ от 17.10.2011 № 844 «Об установлении льготного исключительного тарифа на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120647/ (дата обращения 12.07.2022)
11. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/   (дата обращения 12.07.2022)
12. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7578/  (дата обращения 12.07.2022)
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5976/ (дата обращения 12.07.2022)
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.08.2009 № 643 «О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_90365/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/  (дата обращения 12.07.2022)
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.2018 № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов)» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297233/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/   (дата обращения 12.07.2022)
16. Приказ ФАС России от 21.06.2016 № 796/16 «Об утверждении порядка разрешения споров при принятии решений по вопросам установления (изменения) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и субъектами естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: https://fas.gov.ru/documents/683969  (дата обращения 12.07.2022)
17. Приказ ФСТ России от 19.08.2011 № 506-Т «Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_121080/ (дата обращения 12.07.2022)
18. Приказ ФАС России от 08.08.2018 № 1109/18 «Об утверждении методики расчета ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении и фиксированных ставок платы за услуги, связанные с арендой подвижного состава, оказываемые организацией, владеющей подвижным составом» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: https://fas.gov.ru/documents/683602 (дата обращения 12.07.2022)
19. Приказ ФАС России от 05.12.2017 № 1649/17 «Об утверждении методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: https://fas.gov.ru/documents/608832 (дата обращения 12.07.2022)
20. Балака Е.И., Семенцова А.В., Васильев О.Л. Определение себестоимости и тарифов на пригородные железнодорожные пассажирские перевозки // Наука и прогресс транспорта. Вестник Днепропетровского национального университета железнодорожного транспорта. 2017. № 17. С. 214-220.
21. Вакуленко С. П., Егоров П. А., Колин А. В. Региональные пассажирские поезда: сферы применения // Железнодорожник. 2014. № 3 (4). С. 89-94.
22. Галушко Д.В. Некоторые аспекты тарифного регулирования в регионах Российской Федерации // Вестник БГУ. 2016. № 3. С. 118-124.
23. Колин А.В. Актуальность системных преобразований в пригородных железнодорожных перевозках // Транспорт Российской Федерации. Журнал о науке, практике, экономике. 2019. №1 (56). С. 44-48.
24. Шнейдер М. А. Механизм взаимодействия субъектов рынка пригородных железнодорожных перевозок // Вестник государственного университета морского и речного флота им. адмирала С. О. Макарова. 2021. №2 (18). С. 114-119.