ПРОБЛЕМЫ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Изучение вопросов нормативных правовых актов местного самоуправления (далее – НПА МСУ) продолжает оставаться актуальным. НПА МСУ классифицируются по основаниям: по юридической силе, содержанию, объему и характеру действия, субъектам, их издающим. Разделение НПА МСУ по их содержанию является условным, так как не все НПА МСУ содержат нормы однородного содержания, так как система местного самоуправления обладает дуалистическими свойствами, а НПА может содержать и ненормативные положения. Однако, если в составе НПА включена хотя бы одна норма, акт уже будет НПА МСУ. На выбор формы НПА МСУ влияют правовые свойства акта, а также существенное значение имеют содержание акта, его структура, объем предмета регулирования и другие обстоятельства. Норма права, содержащаяся в НПА, рассчитана не на какой-то конкретный случай, а на тот или иной вид обстоятельств, определяемых каким-либо общим признаком, и тем самым норма права рассчитана на определенную категорию, вид общественных отношений, определяющих вид НПА МСУ. Нормативный правовой акт – это предписания субъектов правотворчества, содержащие определенные юридические нормы[2, с.325].

Нормативный правовой акт является основным источником права практически во всех основных правовых системах мира, даже там, где исторически господствовали такие источники права, как правовой обычай, нормативный договор, правовая доктрина и судебный (административный) прецедент[2, с.325]. НПА МСУ обладают заметными достоинствами, например, НПА МСУ влияют на повышение роли местного сообщества как организатора общественной жизни, которые выявляют общие интересы и потребности общества, обеспечивают их осуществление и оперативно реагируют на их изменение. НПА МСУ характеризуется как нормативный и правовой единовременно, из этого следует, что НПА необходимо отличать от ненормативных, или индивидуальных актов, которые обращены лишь к определенным лицам или организациям, кадровым назначениям, приказам руководителей управленческих органов. Стоит отметить, что ненормативные акты обладают характерными чертами, в том числе принимаются на основе различных нормативных правовых актов, адресованы конкретным лицам или органам, решают оперативные вопросы и прекращают свое действие одновременно с исполнением регулируемого ими вопроса[3, с.196]. Вместе с тем, нормативный правовой акт можно охарактеризовать следующими признаками: прежде всего тем, что его деятельность направлена на регулирование отношений во всех сферах жизни. Регулирование такого рода отношений обеспечивается и достигается за счёт принятия каких-либо предписаний, запретов, обязанностей и прав. НПА МСУ разрабатываются и принимаются в результате процесса правотворчества соответствующими органами законодательной власти. Все НПА МСУ являются правовыми актами, но только часть из них являются нормативными правовыми актами. Поэтому данные акты целесообразно разделить на две обширные группы: муниципальные правовые акты, имеющие нормативный характер и муниципальные правовые акты, имеющие ненормативный (правоприменительный) характер.

Правотворчество представляет довольно сложный процесс, который занимает определённый промежуток времени и осуществляется в несколько строго регламентированных стадиях: первая стадия заключается во внесении компетентным органом власти предложения по принятию нового НПА МСУ и представление его проекта; вторая стадия заключается в обсуждении законопроекта. После чего следует третий этап – принятие проекта уполномоченным органом местного самоуправления. Во время заключительной стадии правотворческого процесса происходит обнародование официального НПА МСУ, публикация НПА МСУ в официальных источниках.

Наиболее общее представление об НПА представляется в том, что это письменное решение органа местного самоуправления, изменяющее-прекращающее-создающее правовые нормы. В МСУ предпринимались попытки упорядочить систему НПА МСУ путём принятия специального закона, предлагалось установить единые требования к решениям и другим НПА МСУ, а также упорядочить подготовку, опубликование, связанное с введением в действие. По мнению М.Н. Марченко[4], НПА является лучшим способом выражения правовых норм. Это утверждение можно положить в основу понимания природы НПА как источника правовых норм. Нормативно-правовые акты в совокупности создают единую законодательную систему, которая имеет весьма сложную и строгую иерархическую структуру. Кроме того, право принятия различных нормативных актов по вопросам местного значения является неотъемлемой частью компетенции органов местного самоуправления. Однако, стоит отметить, что подобные нормативные правовые акты будут являться подзаконными и действовать лишь на территории того муниципального образования, где они были изданы. Существует зависимость формы акта от его нормативного содержания. Ненормативные акты издаются в разных формах, в определенных случаях они издаются для утверждения (подтверждения) НПА, либо указания о вступлении в законную силу. Следует отметить, что конституционные принципы являются обязательными требованиями, которые регулируют деятельность МСУ и между местными публичными органами и федеральными и региональными органами государственной власти. Правильное понимание содержания этого принципа не следует смешивать с местной самостоятельностью. Включение местной автономии в элементы конституционного строя, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «предполагает признание системы государственного управления, основанной на децентрализованных принципах. При исключении централизации и концентрации на центральном уровне государственной власти требуется иная принципиальная основа взаимоотношений центрально-местных органов» [5, c. 672].

Подзаконный акт МСУ – это НПА МСУ, принимаемый на основе и во исполнение вышестоящего нормативного правового акта органов местного самоуправления, подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем решения органов МСУ. Основной задачей подзаконных актов является конкретизация основных положений решений в различных ситуациях и с учетом интересов граждан данного муниципального образования (например, сельского или городского поселения), т. е. они играют детализирующую, вспомогательную роль. Основными признаками подзаконных актов является, то, что принимаются на основе решения (постановления) и принимаются исключительно для исполнения последнего. Акты органов местного самоуправления, как правило решения, создаются для решения вопросов местного значения (к ним можно отнести по содержанию вопросы озеленения, благоустройства, торговли, коммунального хозяйства, бытовое обслуживание и т. д.) на территории определенного муниципального образования. Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление является одной из форм осуществления власти народа. В пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным органом власти и согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. [1] Таким образом, государство олицетворяет собой государственную власть, а местное самоуправление - общественную. Властность муниципальных правовых актов заключается в том, что они носят обязательный характер [6, с.74]. Из вышеуказанного следует, что те нормативные правовые акты, которые издаются органами местного самоуправления, являются независимыми от органов государственной власти, но с учётом того, что они ни в коем случае не должны каким-то образом противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству[7,с.35-36]. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значенияя федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер[8]. А.И. Коваленко рассматривает правовой акт местного самоуправления как «официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования»[9, с.96]. В отличие от государственных нормативных правовых актов, муниципальный НПА обладает признаками: в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; существует два основных способа принятия: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе; выбираемым местным населением органом или должностным лицом местного самоуправления; должен быть документально оформлен, т.е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов; обязателен для исполнения на территории муниципального образования; устанавливает, либо изменяет общеобязательные правила, а акт правоприменения имеет индивидуальный характер.

Подзаконные НПА МСУ формируют первичный уровень нормативно-правового регулирования на территории определенного муниципального образования, являются конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления[8]. Стоит отметить, что перечень вопросов, к сожалению, не вносит необходимой ясности в то, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения; что из перечисленного изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств.

Из этого следует, что для того, чтобы произвести дополнительное разграничение властных полномочий органов местного самоуправления необходимо выделить следующие критерии: вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения, решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы; способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения вопросов жизнеобеспечения.

Гарантии местного самоуправления указаны в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, которая определяет понятие местного самоуправления как «право и эффективную способность органов местного публичного управления решать и управлять в пределах, установленных законом, от своего имени и в интересах местного населения, важной частью общественных дел».[10]  

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 23.01.2023).
2. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ. 2002. С. 325.
3. Морозова Л. А. Теория государства и права. М.: Российское юридическое образование, 2010. С. 196
4. Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — «Проспект», 2016.
5. Кутафин О.Е, Фадеев В.И., Муниципальное право Российской Федерации. Мocква:  Про­спект, 2010. 672с. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL:https://www.studmed.ru/view/kutafin-oe-fadeev-vi-municipalnoe-pravo-rossiyskoy-federacii_05bbe58186b.html (дата обращения 23.01.2023).
6. Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 74.
7. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. М.: Спарк, 1998. С. 35-36.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/  (дата обращения 23.01.2023).
9. Муниципальное право: вопросы и ответы / под ред. А.И. Коваленко. М., 1998. С. 96.
10. Европейская хартия местного самоуправления, Страсбург, 15 октября 1985 года, [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: https://rm.coe.int/-/168071b3f3 (дата обращения 23.01.2023)