ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗКАХ

HISTORY OF THE DEVELOPMENT OF PASSENGER TRANSPORT LEGISLATION

Andrey Skuchaev

postgraduate student, Saratov state law academy,

Russia, Saratov

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы становления российского транспортного права на различных этапах развития страны – от дореволюционного до настоящего времени. Автор показывает зависимость появления норм транспортного права от периодов развития различных видов транспорта. Особое внимание уделено первоначальной регламентации деятельности транспорта в дореволюционный период. Обращено внимание на целесообразность отраслевого подхода к правовому обеспечению транспортной деятельности.

ABSTRACT

The article discusses the issues of the formation of Russian transport law at various stages of the country's development – from pre-revolutionary to the present. The author shows the dependence of the appearance of norms of transport law on the periods of development of various modes of transport. Special attention is paid to the initial regulation of transport activities in the pre-revolutionary period. Attention is drawn to the expediency of the sectoral approach to the legal support of transport activities.

Ключевые слова: транспортное право; транспортный кодекс; транспортный устав; договор перевозки пассажира; правовое регулирование; история развития законодательства; становление транспортного права; морские перевозки.

Keywords: transport law; transport code; transport charter; passenger transportation contract; legal regulation; history of legislation development; formation of transport law; sea transportation.

Законодательство о пассажирских перевозках формировалось и развивалось на протяжении веков. Впервые регламентация была установлена для судоходного транспорта по водным путям, т.к. Древняя Русь находилась на морском пути «из Варяг в Греки» - из Балтийского моря в Византию. К первым источникам транспортного права можно отнести договор князя Олега с Византией, подписанный в 911 году, которым определялись правила о помощи пострадавшим и о защите от разграбления купеческих судов, потерпевших аварию.

При царствовании Петра I правовое регулирование транспортной деятельности становится достаточно системным. В 1720 году появляется морское законодательство – Устав об эверсах. В 1775 году Екатерина II издаёт «Манифест о высочайше дарованных разным сословиям милостях», который позволял учреждать любые предприятия, что привело к развитию и транспортной системы. Развитие морских торговых связей явилось причиной издания в 1781 году Устава о купеческом водоходстве.

В 19 веке наблюдается резкий рост промышленности и соответственно появляются новые виды транспорта, в частности, железные дороги. В 1809 году Александром I впервые создан орган по управлению транспортной отраслью [12]. В 1833 году учреждение было преобразовано в Главное управление путей сообщения, а в 1865 году Александр II учредил Министерство путей сообщения Российской империи [13]. В период 19 и начала 20 века происходило становление государственного управления транспортной отраслью. Разрабатывались первоначальные основные правила, касающиеся организации работы пассажирского транспорта и контрольных функций.

В 1837 году принят Устав Царскосельской железной дороги, в 1857 году - Устав путей сообщения Российской империи, в 1885 – Общий устав российских железных дорог, устанавливающий правила перевозок и юридически закрепляющий понятия, используемые в области транспорта, в том числе, такие, как ручная кладь, багаж, договор перевозки, расписание движения. В уставе были отражены вопросы экологической безопасности на транспорте и защиты прав пассажира. Он действовал до революции 1917 года, отдельные его положения – до 1928 года. Общий устав, являясь первым специальным кодифицированным источником железнодорожного законодательства, устанавливал единые правила перевозок для казённых и частных железных дорог.

В 1896 году министерством путей сообщения принято постановление «О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах». Это было началом правового регулирования отрасли автомобильного транспорта. В 19 веке появилось системное правовое регулирование в области деятельности транспорта, то есть появилось транспортное право России.

Свод Законов Российской Империи [14] был действующим источником права с 1 января 1835 года. В нём указано, что предметом подряда может быть перевозка людей и тяжестей сухим путём и водою. Из этого следует, что договор перевозки пассажира не рассматривался законодателем как самостоятельный вид договора, он признавался в качестве одного из разновидностей договора подряда. Уже позднее, в самом начале 20 века, цивилист Г.Ф. Шершеневич, проводя классификацию гражданско-правовых договоров, рассматривал договор перевозки в качестве договора на предоставление пользования чужими услугами [18, с. 68].

Законодательство конца 19 - начала 20 века, в том числе и Устав российских железных дорог, содержало нормы о публичном характере деятельности транспортных организаций, и особенно это касалось железных дорог, которые могли отказать пассажирам в предоставлении услуги только в исключительных случаях, прямо перечисленных в Уставе. Тарифы за перевозки устанавливались централизованно. В этой связи Г.Ф. Шершеневич пришёл к выводу о том, что страна стоит «на пороге гражданского и публичного права: деятельность крупных предприятий постепенно утрачивает свой частноправовой характер» [19, с. 212].

В 1882 году Александр III утвердил порядок разработки Гражданского Уложения. Учёными был подготовлен его проект и частично внесён на рассмотрение Государственной Думы в 1913 году, но так и не был принят. Однако положения проекта до сих не остаются без внимания цивилистов. Многие его положения включены в современное законодательство. В проекте Уложения (статья 1993) договор перевозки обозначен как самостоятельный гражданско-правовой договор. Договор перевозки пассажира формулировали следующим образом: перевозчик обязуется за вознаграждение (провозную плату) доставить пассажиров сухим путем или водой в указанное место. В таком лаконичном чётком определении содержатся, тем не менее, основные элементы договора: его субъекты – перевозчик и пассажир, обязанности сторон – доставка пассажира и оплата услуги, виды перевозок – сухим путём или водой. В.В. Витрянский считает, что «выработанная Комиссией норма, определяющая договор перевозки, представляется безупречной» [15, с. 8]. Проект Гражданского Уложения также предусматривал публичность договора перевозки пассажира.

До революции 1917 года в России наиболее урегулированными с правовой точки зрения были отношения сторон, возникающие при перевозках граждан железнодорожным транспортом. Как уже ранее отмечалось, с 1885 года действовал Общий устав российских железных дорог, глава II (статьи 14-42) которого определяла порядок перевозки пассажиров. Количество поездов по каждому направлению определялось таким образом, чтобы полностью была удовлетворена потребность в перевозках, при этом учитывалась пропускная способность железной дороги. Режим работы билетных касс каждой станции утверждался Министерством путей сообщения. Законодательно утверждались тарифы на проезд. Нормы Устава предусматривали ответственность сторон договора. В Общем уставе была определена ответственность железнодорожных транспортных организаций за нарушение договора перевозки. Возмещение вреда, причинённого жизни и здоровью пассажира, регламентировалось гражданским законодательством.

Таким образом, в дореволюционный период (до 1917 года) договор перевозки пассажира имел публичный характер, был двусторонним, возмездным, по способу заключения его можно отнести к договору присоединения. В 19 веке была сформирована система правового регулирования общественных отношений в области деятельности транспорта. Это было зарождением транспортного права России.

В СССР в связи с ростом народного хозяйства ускоренно развивались все виды транспорта. Резко возрастали и объёмы пассажирских перевозок, но, как отмечает В.В. Витрянский, «уровень правового регулирования перевозок на протяжении всего советского периода развития гражданского права отличался явной неадекватностью степени общественного понимания роли и значения транспорта в жизни страны» [15, с. 39].

В первые месяцы после революции 1917 года были отменены все законы, противоречащие издаваемым большевиками декретам, остались в силе законы, «не противоречащие революционной совести и революционному правосознанию» [11]. Основными нормативно-правовыми документами стали декреты, но после принятия Конституции 1918 года понятие «закон» начинает понемногу реанимироваться. Была предпринята попытка систематизировать и транспортное законодательство. Например, 16 августа 1920 года введён в действие Общий устав железных дорог РСФСР, который сменил Устав 1885 года. Положения нового Устава предусматривали перевозку не только грузов, но и пассажиров без оплаты в период «военного коммунизма» - до июля 1921 года. Устав уже через два года, 12 июня 1922 года был заменён на новый Устав железных дорог РСФСР.

В первые пять послереволюционных лет самое большое количество нормативных актов было принято в отношении железнодорожного транспорта, а далее – речного и морского. В это время большое значение имели ведомственные нормативно-правовые акты. К 1922 году транспортное законодательство не было систематизировано. Это был только начальный период его становления.

24 мая 1927 года Правительство СССР утвердило Общесоюзный устав железных дорог Союза ССР, регулирующий перевозки. С 15 марта 1935 г. принят очередной Устав железных дорог, в котором устанавливался государственный план пассажирских перевозок (статья 1). Управление авиационным транспортом осуществлялось Главным управлением воздушного флота в соответствии с Декретом о воздушных передвижениях.

Впервые отдельная глава (№ 9) о договоре перевозки была включена в 1961 году в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. В Основах все наиболее важные нормы, общие для всех видов транспорта, были собраны воедино с подчинением обязательственному праву. Тем не менее всего 6 статей (72-77) регулировали перевозку пассажиров и багажа. Разработанные министерствами уставы и кодексы, как правило, утверждались правительством, следовательно, регулирование правоотношений, возникающих при перевозке пассажиров и багажа, осуществлялось подзаконными актами. Постановлениями Совета Министров СССР были утверждены Устав железных дорог (06.04.1964 № 270) [10] и Устав внутреннего водного транспорта (15.10.1955 № 1801) [16, с. 74-130], Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждён Кодекс торгового мореплавания (17.09.1968) [7], Воздушный кодекс Союза ССР от 26.12.1961 [8] и от 11.05.1983 [9]. В приоритете были ведомственные интересы.

Основные обязанности перевозчика регулировались договором перевозки пассажира, пассажиру предлагались различные уровни обслуживания. Правоведы рассматривали приобретение проездного документа (билета) в качестве письменной формы договора. При поездке в такси использовалась устная форма договора.

Положения транспортного законодательства требовали от пассажиров соблюдения общественного порядка, установленных правил безопасности и обеспечения сохранности имущества транспортных предприятий, которые имели право контролировать выполнение пассажирами указанных обязанностей, например, досматривать ручную кладь и багаж перед посадкой на воздушное судно (статья 91 Воздушного кодекса СССР). Если пассажир возражал против досмотра, перевозчик имел право расторгнуть договор, возвратить плату за перевозку, удержав специальный сбор, составлявший до 25 % от платы.

Право пассажира на односторонний отказ от договора предусматривалось всеми уставами и кодексами, но последствия отказа отличались. Они зависели от причины и времени отказа. Наиболее либеральные нормы такого плана содержались в КТМ (статья 172): пассажир мог в любое время отказаться от договора, в том числе, и в промежуточных портах. Плата за проезд возвращалась согласно правилам, а если причиной отказа стала болезнь или причина была связана с перевозчиком, возвращалась вся уплаченная сумма.

В Гражданский кодекс Российской Федерации (далее ГК РФ), принятый 22 декабря 1995 года (часть вторая) [1] включены положения о договоре перевозки, однако в главе 40 содержится всего 14 статей, касающихся общих положений. Основные взаимоотношения сторон регулируются транспортными уставами и кодексами. Такой подход законодатель обосновал тем, что должны быть приняты новые транспортные уставы и кодексы уже в статусе федеральных законов (ст. 784 ГК РФ), чем будет обеспечено единое правовое регулирование сходных ситуаций. Правоведы поддерживали такое решение. Например, Н.С. Ковалевская выразила своё мнение по данному вопросу следующим образом: «Специфика деятельности транспортных организаций в зависимости от вида транспорта существенно влияет на условия перевозки. Именно поэтому особенности правовой регламентации транспортных договоров на различных видах транспорта должны быть закреплены в специальном транспортном законодательстве" [17, с. 305].

Воздушный кодекс Российской Федерации [2] является первым принятым транспортным кодексом в статусе федерального закона после введения в действие второй части ГК РФ. Он принят 19 марта 1997 года. Данный документ был подвержен резкой критике со стороны правоведов. В нём имеется большое количество отсылочных норм к правилам, принимаемым уполномоченными органами, что приводит к регулированию перевозок ведомственными нормативными актами. Учёные М.И. Брагинский и В.В. Витрянский отмечают: «Новый ВК РФ никак не может служить образцом урегулирования отношений, связанных с воздушными перевозками. Скорее можно говорить о негативном нормотворчестве, в процессе которого извращаются до "наоборот" цели отдельных транспортных уставов и кодексов (применительно к урегулированию договора перевозки), вытекающие из ГК РФ» [15, с. 134].

В 1999 году принят Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации [3], в котором подробно, детально указано регулирование договорных отношений в области морских перевозок пассажиров и багажа. Приняты Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 года [4], Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации от 10.01.2003 года [5] и Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 08.11.2007 года [6].

В настоящее время законодательство продолжает развиваться, отражая, в том числе, использование цифровых технологий на транспорте.

Отечественное право на всех этапах исторического развития способствовало экономическому и пространственному развитию России.

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 8 июля 2021 г.) // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027/  (дата обращения 15.04.2023).
2. Федеральный закон от 19 марта 1997 № 60-ФЗ (ред. от 29 декабря 2022 г.) «Воздушный кодекс Российской Федерации» // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_13744/   (дата обращения 15.04.2023).
3. Федеральный закон от 30.04.1999 № 81-ФЗ (ред. от 28.02.2023) «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации» https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22916/ // URL: (дата обращения 15.04.2023).
4. Федеральный закон от 07.03.2001 № 24-ФЗ (ред. от 28.02.2023) «Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации» // URL: https://base.garant.ru/12122218/  (дата обращения 15.04.2023).
5. Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст.170.
6. Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»/ СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5555.
7. Кодекс торгового мореплавания Союза ССР (утв. Указом Президиума ВС СССР от 17.09.1968) (ред. от 02.12.1987) // Ведомости ВС СССР. 1968. № 39. Ст. 351.
8. Воздушный кодекс Союза ССР (утв. Указом Президиума ВС СССР от 26.12.1961) // Ведомости ВС СССР. 1961. № 52. Ст. 538.
9. Воздушный кодекс Союза ССР (утв. Указом Президиума ВС СССР от 11.05.1983 № 9275-Х). // Ведомости ВС СССР. 1983. № 25. Ст. 384.
10. Устав железных дорог Союза ССР, утверждён Постановлением Совета Министров СССР от 06.04.1964 № 270 // СП СССР. 1964. № 5. Ст. 36.
11. Декреты Советской власти. Т. 1. М.: Госполитиздат. 1957. 640 с.
12. Высочайший манифест Императора Александра I об утверждении «Учреждения об управлении водяными и сухопутными сообщениями». М.: ФГУП «Информавтодор». 2009. 314 с.
13. Указ Александра II от 15.06.1865 г. «Об учреждении Министерства путей сообщения Российской империи». URL: http://history.mintrans.ru/archives.html  (дата обращения 15.04.2023).
14. Свод законов Российской империи. 1900. Т. X. Ч. 1. С. 209 // URL: http://civil.consultant.ru/reprint/books/211/210.html#img211(дата обращения 15.04.2023).
15. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга 4. Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта. М.: Статут. 2003. 485 с.
16. Иванов А.И. Сборник законодательства по внутреннему водному транспорту. М.: Юридическая литература. 1964. 174 с.
17. Ковалевская Н.С. Коммерческое право: Учебник / под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. СПб.: Госуниверситет. 1997. 514 с.
18. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 2. М.: Статут. 2005. 462 с.
19. Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. По изд. 1914 г. М.: Фирма «Спарк». 1994. 335 с.