К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИОННО- ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РФ

К 30-летию образования Новгородской областной Думы

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы становления и развития системы местного самоуправления в субъекте федерации на примере Новгородской области. Автор исследовал нормы федерального и законодательства субъекта федерации по организации местного самоуправления, а также имплементации указанных норм в нормотворческом процессе в муниципальных образованиях. Для реализации, развития и совершенствования системы и процесса нормотворчества местного самоуправления, автор вносит предложения по совершенствованию структуры представительных и исполнительных органов муниципалитетов.

Ключевые слова: местное самоуправление, субъект федерации, представительный и исполнительный органы муниципалитетов, структура, Устав, Регламент.

Принцип самоуправления один из универсальных принципов управления, традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубины веков. Правовое оформление местного самоуправления получило впервые развитие в 45 г. до н. э. в Древнем Риме, где общим принципом стал принцип самооформления.[6, с.8] Одним из самых ранних проявлений самоуправленческих начал на Руси явились вечевые собрания, наиболее полное развитие получившие в городе Новгороде (ныне Великий Новгород), где они были основой высшей власти. Местное самоуправление в настоящее время важнейший институт народовластия, одна из основ конституционного строя России. Одной из центральных проблем науки о самоуправлении была и остаётся проблема взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления. Вывод о том, что «оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления до сих пор не создана» весьма актуален [11].

Одной из первых теорий, когда была предпринята попытка обосновать природу и сущность местного общинного самоуправления, была теория естественных прав общины. Община рассматривалась как начальное звено эволюции государства, её право заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый хаpaктер, как права и свободы человека. На противопоставлении местных сообществ государству основывалась хозяйственная теория самоуправления, её сторонники рассматривали самоуправление как заведование делами местного хозяйства. Местное самоуправление как вид государственной деятельности рассматривали сторонники государственной теории, которые считали местное самоуправление лишь одной из форм организации местного государственного управления, которая обладает определённой автономией в решении местных вопросов. В дореволюционной России, осуществившей во второй половине Х1Х века земскую и городскую реформы, вопросы правового регулирования общественных отношений в области самоуправления, активно изучались и исследовались с учётом отечественного и зарубежного опыта. Общественная теория самоуправления получила развитие в учении славянофилов. Общественная и государственная теории в Х1Х веке оказали заметное влияние на подготовку и осуществление земской реформы в России. [15]

Научная дискуссия по вопросам соотношения государственной власти и власти местного самоуправления вновь актуальна в Российской Федерации. Исследователи выделяют следующие основные концепции. Во-первых, обосновывается концепция негосударственной природы местного самоуправления, авторы которой относят местное самоуправление к институтам гражданского общества [7, с.14]. Во-вторых, концепция, согласно которой власть местного самоуправления признаётся аналогичной государственной власти или государственной властью особого рода. По мнению К.Ф. Шеремета «не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично–правовые учреждения» [1, с.38]. Авторы третьей концепции рассматривают местное самоуправление как публичную власть, существующую наряду с государственной властью. Оба вида власти объединяет один источник — власть народа [10, с.46-54]. Представителями четвёртой концепции местное самоуправление представляется как олицетворение пограничного явления между государством и обществом, которое соединяет их между собой. Это форма реализации прав и свобод человека и гражданина [1, с.38].

Статья 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Их структура определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ) [5]. Формально гарантии организационной самостоятельности обеспечены Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8], Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9], где закрепляется недопустимость назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Вместе с тем, на практике это далеко не так.

Рассмотрим три этапа создания, развития и совершенствования местного самоуправления в Новгородской области. Например, создание законов Новгородской области по вопросам местного самоуправления началось с конфликтной ситуации, получившей свое разрешение 21 мая 1996 года в суде, куда обратились четверо граждан города Новгорода с жалобой на бездействие Новгородской областной Думы, это касалось принятия Думой решения о назначении выборов в представительный орган местного самоуправления г.Новгорода и установлении его численного состава. Данная ситуация возникла в связи с несовершенством рамочного федерального законодательства, указавшего, что выборы должны были быть проведены не позднее 1 марта 1996 года. Шаг революционный, направленный не на конечный результат, а только на проведение выборов.

Однако, конечным результатов была система органов местного самоуправления и не только в Новгороде, а в Новгородской области, также требовался пакет законов области, определявших финансовые, территориальные, организационные и другие вопросы.

Суть судебных разбирательств убедительно показали, что для создания органов местного самоуправления необходим только эволюционный путь, а именно в областном законе: во-первых, определен переходный период (4 года), позволяющий развивающимся, вновь образованным органам местного самоуправления определить себя в финансовом и бюджетном поле, выстроить линии взаимодействия с органами государственной власти; во-вторых, изменение федерального закона позволило в оставшееся время подготовить полный пакет нормативных актов, обслуживающих органы местного самоуправления; в- третьих, определение структуры муниципального образования только одного уровня в виде района, что на этом уровне стимулировало объединение городского и сельского самоуправления; в-четвертых, предпринималась попытка исключить противостояние между ветвями власти, выразившееся в совмещении должности главы местного самоуправления с обязанностями руководителя исполнительной власти. Легитимность главы обеспечивалась его избранием всем населением районов и города Новгорода. Районы оказались в большей степени подготовлены к тому, чтобы сформировать муниципальные образования.

Первое десятилетие также было связано с участием глав городов и районов в работе Новгородской областной Думы. В 1 созыве Думы депутатами были избраны 8 глав муниципальных образований (из 27 депутатов), во 2 созыве – 12 глав муниципальных районов (из 26 депутатов), в третьем созыве – 9 глав муниципальных образований. Дума сохраняла преемственность, 11 депутатов избирались в областную Думу два срока подряд. Затем с 2008 года главы муниципалитетов были лишены права избираться в областную Думу.

Вместе с тем, отсутствие официального толкования ст. 12 Конституции РФ позволяет отдельным представителям муниципального сообщества, в первую очередь главам муниципальных образований, рассматривать «положение о не включении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, предполагает право муниципалитетов действовать вне связи с государственными органами, не принимать во внимание рекомендации федеральных и региональных властей» [4]. При этом нередко под этими толкованиями прикрывается профессиональная некомпетентность, управленческая несостоятельность руководителей муниципалитетов. Государственные органы, в свою очередь, добиваясь выполнения планов развития субъекта федерации, обращаются к муниципальным образованиям, оставляя без внимания конституционные положения.

Второе десятилетие Новгородской областной Думы было связано с переходом на двухуровневую систему местного самоуправления, были образованы сельские и поселковые муниципалитеты, которые признавались независимыми от районных, а также формировалась система их органов управления. Такая политика была опрометчива, так как отдельные муниципалитеты не имели собственных источников доходов, все средства использовались только на аппарат управления. В связи с чем, ситуация «ручного управления» способствовала ликвидации многих «неперспективных» муниципальных образований, что привело к обратному результату, жители лишались доступности местной власти и вместо путей сообщения с районными центрами были вынуждены добираться до вновь образованных сельских поселений. Созданный Совет по местному самоуправлению при Новгородской областной Думе имел совещательные полномочия, другие организации местных властей и Общественная Палата области в нормотворческом процессе по совершенствованию системы местного самоуправления участия не принимали. С четвертого по седьмой созыв Новгородской областной Думы участвовали в реформировании местного самоуправления комиссии по местному самоуправлению, в последствии объединенные с комиссией по законодательству.

Очередная муниципальная реформа может привести к новому представлению конституционных норм о местном самоуправлении, в том числе ст. 12 Конституции России и реформированной главы 8 о местном самоуправлении [5]. Вместе с тем, определение места муниципальных властей в системе государственной власти не может быть подменено только понятием «публичная власть». Автор подчеркивает, что, как и государственная, так и муниципальная власть представляют собой формы публичной власти [2].  Институт самоуправления возникает в определённый период и справляется со стоящими задачами в этой области. По мере усложнения общества, как объекта регулирования, появляется потребность в усилении механизма регулирования. Представляется, что до настоящего времени происходит сложнейший процесс по перераспределению функций, организационной структуры, финансов между субъектами регулирования: государством и местным самоуправлением.

Российское законодательство о местном самоуправлении постепенно расширяет область собственного регулирования, принуждает региональных законодателей переходить от принятия комплексных законов о местном самоуправлении к законам по отдельным вопросам местного значения. Это способствует усилению неопределённости функционального назначения местного самоуправления, размыванию рамок ответственности муниципалитетов перед государством и населением, стремлением регионального законодателя исчерпывающим образом регулировать вопросы местного значения. Одно из направлений решения этой проблемы исследователи представляют в расширении сферы регулирования структуры местного самоуправления в отдельном субъекте федерации. Ненадлежащее выполнение государственных полномочий также может повлечь за собой роспуск представительных органов или отрешение от должности главы муниципалитета независимо от того, как решаются вопросы местного значения. Таким образом, выполнение государственных полномочий ставится выше реализации функций, ради которых они создавались, и служит проводом изменения структуры и системы органов местного самоуправления. Особенно это усматривается в переходе выборов главы муниципалитета либо депутатами представительного органа либо по конкурсу, с представлением кандидата от губернатора субъекта федерации, что часто приводит к кадровым ошибкам.

Автор полагает, что сохранение полномочий органов власти муниципалитетов и населения муниципального образования в выборе системы органов местного самоуправления и определения их полномочий, представляется наиболее оптимальной моделью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, когда предлагается постепенное укрепление самостоятельности органов местного самоуправления в рамках внутригосударственной децентрализации как составной части системы государственных органов. Такой подход позволил бы снизить существующее до сих пор напряжение между государственными органами субъектов федерации и органами местного самоуправления относительно распределения между ними полномочий, ресурсов, ответственности. Это относится и к изменению муниципалитетами форм организации от района к муниципальному округу без учета воли населения, проживающего на территории.

В связи с тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но при этом ограничены в своей деятельности действующим законодательством, местное самоуправление может характеризоваться, как относительно самостоятельный в пределах установленных полномочий институт власти. Особенностью местного самоуправления в России является многообразие форм его организации, что допускает возможность учета местной специфики и создание условий максимально эффективной деятельности. В основном, региональные законодатели используют единообразные формы организации, рассматривая формирование системы местного самоуправления исключительно с точки зрения принадлежности к категории поселений - городские либо сельские. Территориальный подход к организации вновь создаваемых муниципальных образований, искусственное их объединение в единое городское либо сельское поселения, не отвечает интересам граждан и приводит к конфликту. Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и на местном уровне. Задача состоит в том, чтобы разрешить противоречие между постоянно развивающимся законодательством и реальным механизмом его реализации применительно к взаимодействию органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления [2, с. 345]

Отсутствие правовых последствий невыполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; органами государственной власти субъекта федерации выполнения гарантированных законодательством обязательств по обеспечению переданных местному самоуправлению государственных полномочии; несоответствие собственных полномочий местного самоуправления их финансовому обеспечению со стороны органов государственной власти субъекта федерации; отсутствие методики выравнивания уровня финансового обеспечения муниципалитетов являются основными противоречиями. В качестве ресурсов, способствующих улучшению взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, можно выделить следующие: обеспечение необходимых нормативно-правовых, организационных, финансово-экономических и административно-управленческих условий формирования местного самоуправления как самостоятельного звена системы субъекта федерации, в частности, создание единой государственной концепции взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, разработки нормативных правовых актов на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне; четкое правовое разграничение полномочий как между органами местного самоуправления и органами государственной власти, так и непосредственно между органами местного самоуправления. В некоторых случаях наблюдается массовая передача полномочий городских и сельских поселений на уровень муниципальных районов, без достаточных оснований, с целью концентрации финансово-экономической базы, с последующим огосударствлением на уровне субъекта федерации, в результате чего собственность и средства, направленные на реализацию собственных полномочий местного самоуправления, переходят в распоряжение государства.

Для муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, ибо практически местная власть взаимодействует с органами государственного управления субъекта Российской Федерации [1, с. 257]. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов федерации показывает, что многие из них по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления. Очевидна необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Притом, что на федеральном уровне и уровне субъектов федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления. На уровне органов местного самоуправления произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это привело к эрозии властной природы местного самоуправления, формированию малоэффективной системы хозяйствования и росту коррупции на муниципальном уровне.

Важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 29 ноября 2010 года № 315-Ф3 [3] указывает, что Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Данная новация получила широкое применение в регионах, когда представительный орган местного самоуправления городского округа принимает решение об упразднении исполнительного органа местного самоуправления, а полномочия Администрации городского округа и ее функции передаются Администрации муниципального района.

После этого последуют выборы нового состава Совета городского округа, и в отсутствие Администрации будет работать только Совет депутатов, то есть структура городского округа в усеченном виде, где представительные органы существуют и функционируют в отсутствии исполнительных органов городского округа. (Подобная схема использована в городе Боровичи и Боровичском районе.) Автор полагает, что такая схема управления городского округа необоснованна и не способствует жизнеобеспечению населения.

Важная роль в осуществлении полномочий муниципального образования принадлежит главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам местного самоуправления. Глава муниципального образования может быть выборным лицом и его компетенция определяет перечень нормативных правовых актов, принимаемых главой, в то же время руководитель администрации - сити-менеджер обладает иным объемом прав на подготовку и принятие нормативных актов.

Глава муниципального образования, как и иные выборные должностные лица местного самоуправления, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно последнему, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Избранный глава администрации муниципального образования, возглавляет муниципальное образования, вместе с тем имеет иные функции и полномочия и занимает иное место, чем руководитель администрации или сити-менеджер в системе органов в муниципальном образовании.

Структура органов местного самоуправления предопределяет систему актов этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти, потенциал нормотворчества. Содержательная часть вопроса об определении структуры органов местного самоуправления заключается в том, какую именно из возможных структур целесообразно выбрать для конкретного муниципального образования. Юридическая сила нормативных правовых актов местного самоуправления имеет в своей основе легитимность органов местного самоуправления, их принявших. Серьезные нарушения избирательных процедур могут повлечь за собой признание нелегитимным органа, а, следовательно, и ничтожности принимаемых им решений и нормативных актов. Решения органов местного самоуправления в системе нормативно-правовых актов России занимают значительное место, находясь в координации с федеральным и региональным законодательством, соответствуя им с учетом своей юридической силы. В целом можно констатировать, что муниципальные нормативные правовые акты в настоящее время являются существенным элементом правового поля России.[12, c.256-261; 13, c.343-346]

Переходя к четвертому десятилетию нормотворчества Новгородской областной Думы, по итогам анализа результатов муниципальной реформы, можно выделить особенности формирующейся областной модели местного самоуправления:

• тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории региона;
• сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме, и наоборот, возвращение государственных полномочий органам государственной власти;
• перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты);
• радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.

Как подчеркнул в Заключении от 16 марта 2020 года № 1-З Конституционный Суд Российской Федерации единство системы публичной власти, представляется как функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и не лишает их конституционно закрепленной самостоятельности. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. [17]

Н. И. Соломка подразделяет все формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на три группы: 1) осуществляемые по инициативе органов государственной власти субъектов РФ (нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления, контроль, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, оказание поддержки органам местного самоуправления); 2) осуществляемые по инициативе органов местного самоуправления (законодательная инициатива, обращения в органы государственной власти); 3) инициируемые и осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления (заключение соглашений и договоров, создание органами государственной власти структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления, создание консультативных и координационных органов). [16]

Список литературы:

1. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. - 1997. - № 5, - С. 38.
2. Андреева Л.А. Правотворчество органов местного самоуправления (по материалам Новгородской области). Автореферат дис.канд. юр.наук. Северо-Западная академия государственной службы СПб., 1999. — 23 с.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. - С. 133.
4. Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права. // Журнал российского права. 2013, № 12.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) с учетом поправок и с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года // Собрание законодательства Российской Федерации. – Российская газета. – 04.07.2020. – №144.
6. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, пpaктика. М., 1995. — С. 8.
7. Топopнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация./ В кн.: Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.  С. 14.
8. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ  //[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/(дата обращения 21.02.2024).
9. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 21.02.2024).
10. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. - С. 46-54.
11. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998.
12. Андреева Л.А. Нормотворческий процесс в условиях становления российской государственности / Л.А. Андреева // Наука и современность - 2010: сб.матер. V Международной научно-практической конференции: в 3-х частях. Часть 3 / Под общ.ред. С.С.Чернова. - Новосибирск: Издательство НГТУ, 2010. - С. 256-261.
13. Кирьянов А.Ю. Правовые и организационные аспекты формирования системы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации / А.Ю.Кирьянов // Материалы Всероссийской научно-практической конференции Х Макаркин. научн. чтения / Мордов. гуманитар. ин-т [под ред. А.В.Захряпина, Н.П. Макаркина и др.]. - Саранск, 2010. - С. 343-346.
14. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 29.11.2010 г. № 315-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_107279/ (дата обращения 21.02.2024).
15. Андреева Л.А. НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // URL:  https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-aspekty-vzaimodeystviya-organov-gosudarstvennoy-vlasti-i-organov-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения 21.02.2024).
16. Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1998,- С.89.
17. Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 года № 1-З “О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации” // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73647918/  (дата обращения 21.02.2024).