Статья опубликована в рамках: LXXXII Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юриспруденции» (Россия, г. Новосибирск, 20 мая 2024 г.)

Наука: Юриспруденция

Секция: Муниципальное право

Скачать книгу(-и): Сборник статей конференции

Библиографическое описание:

Андреева Л.А., Ющенко Н.В. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ – ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. LXXXII междунар. науч.-практ. конф. № 5(81). – Новосибирск: СибАК, 2024. – С. 156-167.

Проголосовать за статью

Дипломы участников

У данной статьи нет
дипломов

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ – ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент кафедры теории и практики управления Новгородского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы,

РФ, г. Великий Новгород

Ющенко Наталья Валерьевна

канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры правоведения Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы,

РФ, г. Санкт-Петербург

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования местного самоуправления на основе определения статуса муниципального образования, форм организации местного самоуправления, отношений представительных и исполнительных органов местного самоуправления, перечня вопросов местного значения, структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, указанных в Уставе муниципального образования. Авторы отмечают, что учитывая положение местного самоуправления в системе публичных органов власти, изменения нормотворческого процесса в муниципальном образовании, в значительной степени управление связанно с формами организации и структуры органов местного самоуправления.

Ключевые слова: устав муниципального образования, местное самоуправление, субъект федерации, управление, нормативно-правовой акт.

Задачи отдельных институтов в системе местного самоуправления, в основном, выражены в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, которые обсуждаются и утверждаются определенным способом. Федеральные органы власти обладают исключительным правом регулировать отдельные вопросы содержания Уставов муниципальных образований (избирательное право), либо региональными органами власти осуществлять правовое регулирование (назначения на должность главы муниципального образования). Процесс правотворчества является одним из направлений деятельности, связанный с созданием или изменением существующих правовых систем органов местного самоуправления и нормативных правовых актов [6]. Все правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны соответствовать уставу муниципального образования (наименования показателей указаны в уставе). Все органы и должностные лица местного самоуправления, организации, граждане обязаны соблюдать устав муниципального образования. Значение Уставов муниципальных образований трудно переоценить, пробелы в отдельных Уставах могут способствовать нарушению прав жителей, ухудшению состояния жизни населения, жизнеобеспечению и безопасности граждан.

Таблица

Анализ Устава муниципального образования

№№ п/п	Наименование показателя	Содержание норм, регулирующих уставные отношения в муниципальном образовании
1.	Наименование муниципального образования	Муниципальный район, муниципальный округ, муниципальный городской округ (далее МО)
2.	Место нахождения и территория МО	Определяется разными способами: Указывается занимаемая площадь кв. км и расположение в какой природной зоне, удаление от регионального центра. Указывается с какими МО граничит, в том числе с районами, сельскими поселениями¸ другими субъектами РФ или МО других субъектов РФ. Указываются координаты отдельных географических объектов реки, озера, возвышенности, долины, болота и т.п. Указывается количество (иногда перечисляются) расположенные в МО сельские поселения, населенные пункты. Указывается число жителей, проживающих в МО на определенную дату. Указываются границы МО, согласно данным картографии (обычно приложением к Уставу МО)
3.	Глава МО (способ избрания)	Избирается представительным органом МО из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом МО. Половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом МО, а другая половина - губернатором субъекта РФ Избирается путем всеобщего прямого избирательного права всеми избирателями МО.
4.	Представительный орган (количество депутатов, комитетов, способ избрания)	Представительный орган МО, состоит и указывается число депутатов, избираемых на муниципальных выборах, депутаты образуют комиссии (комитеты), избирают председателя и заместителей председателя представительного органа, определяют количество депутатов, работающих на освобожденной основе. Способы избрания депутатов: По одномандатным (многомандатным) избирательным округам, образованным в МО Часть депутатов избирается по одномандатным (многомандатным) округам, часть (примерно половина) по партийному многомандатному округу, исчисленному по результатам голосования по партийным спискам Депутаты и главы МО сельских и городских поселений избраны из составов муниципалитетов районом и муниципальных округов по квоте, рассчитанной исходя из численности избирателей сельских поселений и городских поселений (депутаты и главы участвуют в работе на двух уровнях местного самоуправления).
5.	Местная администрация (способ формирования, общая характеристика структуры)	Структура администрации МО утверждается представительным органом МО по представлению главы МО. В структуру администрации включаются: - первый заместитель главы администрации МО; - заместители главы администрации МО (количество); - руководитель аппарата администрации (управляющий делами, заместитель – управляющий делами) МО; - функциональные подразделения администрации МО (в том числе с правами юридического лица); - территориальные органы администрации МО;
6.	Контрольные органы МО	Контрольно-счетная палата МО; Контрольно-счетная комиссия Администрации МО; контрольная комиссия депутатов МО либо полномочия переданы вышестоящей контрольно-счетной палате. Для выполнения полномочий контрольно-счетный орган должен иметь отдельную строчку в бюджете, обладать правами юридического лица.
7.	Выборы, референдумы, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, другие формы участия	- В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. - Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. - В случаях, предусмотренных Федеральным Законом №131-ФЗ, могут проводиться сходы граждан - Территориальное общественное самоуправление осуществляется в МО непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления (не входят в систему органов местного самоуправления). Все формы участия населения в местном самоуправлении направлены на укрепление активности жителей МО. В Уставе следует указать те формы участия населения в МО и процедуры организации каждой из форм.
8.	Правотворческая инициатива (порядок подготовки и внесения проектов), публичные слушания	С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительным органом МО (в Уставе определяется количество граждан инициативной группы либо 1-5% от числа избирателей, проживающих на территории МО, порядок внесения инициатив и порядок подведения результатов рассмотрения инициатив). Публичные слушания: для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей МО могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы МО. В Уставе МО могут быть указаны субъекты, обладающие правом нормотворческой инициативы в представительном органе МО: депутаты, комиссии депутатов, глава МО, глава администрации МО, прокурор.
9.	Система муниципальных правовых актов (виды)	В систему муниципальных нормативных правовых актов входят: устав МО (регистрируется в уполномоченном органе Минюста РФ) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан) (дополнительного утверждения результатов не требуется); 2) нормативные правовые акты представительного органа МО (решения, постановления); 3) нормативные правовые акты главы МО (постановления); 4) нормативные правовые акты администрации МО(постановления); 5) приказы руководителя аппарата администрации (либо заместителей или управляющего делами) МО, приказы руководителей функциональных и территориальных органов администрации МО, приказы руководителей функциональных подразделений администрации МО. 6) нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления МО, предусмотренных Уставом. Распоряжения всех вышеперечисленных органов и лиц не носят нормативного характера, являются распорядительными.
10.	Органы МСУ - юридические лица	Органы местного самоуправления как юридические лица: От имени МО приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности может глава МО. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные организации и предприятия, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законодательством. Представительный орган, Администрация МО и Контрольно-счетная палата МО наделяются статусом юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Решение о создании подведомственных предприятий и организаций, выполняющих функции местного самоуправления, принимается представительным органом МО по представлению главы.
11.	Экономическая основа МСУ	Экономическую основу местного самоуправления составляют: Находящееся в муниципальной собственности имущество (движимое и недвижимое), Средства бюджета МО, Имущественные права МО. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
12.	Муниципальное имущество	В собственности МО может находиться: 1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъекта РФ; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами МО; 4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;
13.	Местный бюджет	МО имеет собственный бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств МО. Составление и рассмотрение проекта бюджета МО, утверждение и исполнение бюджета МО, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета МО осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Уставом самостоятельно и в порядке, установленном представительным органом МО. Бюджетные полномочия МО устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации. Дефицит бюджета указывается в бюджете в %.
14.	Муниципальные заимствования	МО вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с БК РФ и Уставом МО. Осуществление муниципальных заимствований предоставляется главе МО после утверждения представительным органом МО.
15.	Субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты	Источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов являются предусмотренные решением о бюджете МО бюджетные ассигнования на реализацию инициативных проектов, формируемых в том числе с учетом объемов инициативных платежей и (или) межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств МО. Субсидии и субвенции предполагают межбюджетные трансферты.
16.	Межмуниципальное сотрудничество	Определение порядка участия МО в межмуниципальном сотрудничестве входит в компетенцию представительного органа МО, который определяет возможные субъекты с которыми МО может заключать соглашения, включая другие МО, организации, участие в хозяйственных общества, международное сотрудничество.
17.	Порядок и условия заключения соглашений между МО и другими субъектами	Порядок и условия заключения соглашений между МО и другими субъектами регулируются требованиями положения к порядку заключения соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве, установленные представительным органом МО.

В связи с тем, что субъекты федерации имеют право принимать нормативно-правовые акты о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, в том числе двумя способами: региональным законом и заключением договоров, возникает неопределенность по порядку и способам заключения соглашений. В настоящее время рассматриваются случаи беспричинного возвращения государственных полномочий органами местного самоуправления по инициативе субъекта федерации. Вместе с тем договоры о передаче полномочий не получили отражения в уставах муниципальных образований как нормативно-правовые акты. При передаче полномочий центром, основными субъектами нормотворчества стали высшие должностные лица субъектов федерации и уполномоченные ими органы, в том числе в основном главы субъектов федерации передали государственные полномочия посредством региональных законов, а подведомственные им органы с помощью механизма заключения договоров (соглашений). Однако, в связи с укреплением вертикали власти, договорные отношения при передаче полномочий в виде соглашений не получили дальнейшего развития.

Авторы полагают, что следует учитывать уровень формализации нескольких моделей местного самоуправления и допущение, пусть и минимальное, выбора населением одной из них применительно к своему муниципальному образованию. До настоящего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, избираемого населением главу муниципального образования. В законе законодатель предложил разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов (делегирования полномочий депутатам сельского уровня местного самоуправления по квоте и главам местного самоуправления по замещению мест депутатов районного уровня), которые, в свою очередь выбирают главу муниципального образования. По формам организации местного самоуправления имеется рекомендация о переходе к муниципальным округам, заменив муниципальные районы, а также переход с двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой системе. Вместе с тем, возникают проблемы по определению территории муниципального округа, его единства в установленных границах, а также правового режима отдельных частей земельных участков муниципального округа. Модели организации местного самоуправления будут существенно влиять на формы и содержание правовых актов, принятых в муниципальном образовании и исполнения задач соответствующих местных образований.

Конституция России закрепляет понятие государственной власти в Российской Федерации, об этом указывают ст.ст.3,5,10,11 Основного закона [1], а также определяет место органов местного самоуправления в ст.12 Конституции РФ [1], закрепившая принцип: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Разорвать единую систему публичного управления, строившуюся и функционировавшую на основе принципа централизма, сложно, поэтому установление рамок уставов муниципальных образований будет являться основным и достаточным механизмом определения местного самоуправления и управления в данной системе. Представляется, что до настоящего времени происходит сложнейший процесс по перераспределению функций, организационной структуры, финансов между субъектами правового регулирования: государством (субъектами федерации) и местным самоуправлением [6].

На практике в процессе взаимодействия между органами государственной власти и формально независимыми от них органами местного самоуправления регулярно возникали вопросы, связанные с необходимостью сочетать интересы эффективного управления с одной стороны и обеспечением местной власти материальными и финансовыми средствами.

Нередко процесс наделения государственными полномочиями в субъектах федерации приобретает обратное движение, субъекты федерации возвращают себе переданные органам местного самоуправления полномочия, полагая, что концентрация государственных полномочий на уровне субъекта федерации обеспечит эффективное управление финансами, материальными ресурсами, упуская обстоятельство, что передача финансов регулируется БК РФ и бюджетным процессом, которые неминуемо потребуют заключения договоров (соглашений), определяющих условия финансирования. Финансовые интересы органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему не совпадают, и не могут быть решены только на основе законов субъекта федерации или только на основе соглашений (договоров). Отдельные авторы учитывая значительное сокращение количества договоров (соглашений), полагают, что они постепенно утратят актуальность заключения, но не учитывают того обстоятельства, что договоры и соглашения носят нормативно-правовой характер.

Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4] развивает основные принципы местного самоуправления и направлен на создание дополнительных механизмов реализации мер, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право, регулирования которых предоставлено органам местного самоуправления. Повышение качества уставов, правовых решений, постановлений главы муниципального образования и Администрации муниципалитета - в этом состоит постоянная задача законодателя. Определение темы, структуры, объема и содержания правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике норм и устранения пробелов в нормативно-правовых актах.

Для обеспечения качества действующих уставов и нормативно-правовых актов и их исполнение, а соответственно нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, особое внимание уделяется порядку разработки проектов и процессу обсуждения и утверждения уставов и нормативных правовых актов. Внесенные изменения в конституционное законодательство о местном самоуправлении существенно повлияло на организацию и структуру местного самоуправления, несмотря на то, что Федеральным законом от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ [5] установлен переходный период для приведения в соответствие форм организации и уставов муниципальных образований до 2025 года.

Авторы полагают, что регламенты представительной власти субъектов федерации следует дополнить положением, которое потребует обоснованности целесообразности и законности принятия правовых актов, передающих либо возвращающих государственные полномочия органам местного самоуправления в особом порядке, а также гармонизируют регламенты отдельных уровней публичных органов власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы представительных органов местного самоуправления целесообразно было бы использовать формы и методы, указанные в Федеральном законе от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в части ст.44 «Устав муниципального образования» [3].

Одним из дискуссионных вопросов организации муниципального образования и закрепления его статуса в уставе является определение территории муниципального образования. Территория любого уровня муниципального образования существенно влияет на экономический потенциал и природные условия деятельности в муниципальном образовании.

Отграничение территории (установление границ) муниципального образования указывается в уставе следующими способами:

Во-первых, в уставе указывают геодезические координаты границы и прикладывается карта территории муниципалитета. Законодатель указывает, что кроме территории муниципалитета следует указывать структуру этой территории.

Во-вторых, возникает неопределенность указания структуры, когда в устав вносится простое перечисление наименований сельских поселений. Такой способ закрепления структуры при изменении (объединении) муниципальных образований потребует внесения изменений в устав муниципального района, а в случае преобразования сельского поселения в городской округ приведет к утрате льгот сельского населения.

В-третьих, в отдельных уставах излишне указаны населенные пункты, входящие в состав территории муниципалитета, причем в количественном выражении, а также указывается центр территории муниципального образования (город, поселок, село), что не влечет правовых последствий.

Следовательно, ст.44 Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения территории муниципального образования требует дополнительного толкования и разъяснения, в том числе по вопросу территории и границы. Авторы полагают, что предпочтительно географическое (геодезическое) описание в уставе, отграничивающее также межселенные земли, не включенные в территории муниципального образования.

Устав действует только на территории конкретного муниципального образования и обладает всеохватывающим характером, связанным с организаций и осуществлением местного самоуправления на отдельной территории.

Список литературы:

"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 20.05.2024)
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 20.05.2024)
Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(дата обращения 20.05.2024)
Федеральный закон от 20 июля 2020 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Российская газета - Федеральный выпуск № 162(8216) 24 июля 2020 г.
Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» /[Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/(дата обращения 20.05.2024)
Андреева Л.А. ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. IX междунар. науч.-практ. конф. № 4(9). – Новосибирск: СибАК, 2018. – С. 29-39.
Андреева Л.А. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XLI междунар. науч.-практ. конф. № 12(40). – Новосибирск: СибАК, 2020. – С. 78-83.

Удалить статью(вывести сообщение вместо статьи):

Проголосовать за статью

Дипломы участников

У данной статьи нет
дипломов

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ – ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Оставить комментарий