К ВОПРОСУ ОБ АГЛОМЕРАЦИИ

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются правовые критерии объединения территорий, земельных участков, процесс урбанизации, ценностные установки общества в вопросах концентрации промышленного производства и трудовых ресурсов. Исследованы пределы правового регулирования агломераций, особенности правового регулирования межмуниципального и межрегионального сотрудничества. Автор рассматривает особенности имплементации в муниципальное законо­дательство норм отраслевого права.

Ключевые слова: агломерация, муниципальное образование, субъект федерации, имплементация, межмуниципальное и межрегио­нальное сотрудничество.

Термин «агломерация» в настоящее время используется в трех науках – биологии, геологии и урбанистике, но считается, что первоначально он появился в геологической науке. В геологическом деле агломерация – это термическая обработка руды и рудного концентрата, затем этот термин перекочевал в социальную географию, урбанистику и демографию. По аналогии, агломерация рассматри­валась как слияние городских поселений в единое целое. Во второй половине ХХ века для обозначения общих мировых тенденций глобализации ученые начали активно использовать это понятие, каждый вкладывал в него свое содержание.

В Толковом словаре Ефремовой, значение слова агломерация указывается с точки зрения металлургии, биологии и демографии:

«1. Термическая обработка медной руды или пылевидных материалов путем спекания для укрупнения и улучшения их металлургических свойств (в металлургии).

2.  Образование скопления клеток или микроорганизмов в жидкостях или тканях (в биологии).

3.  Слияние населенных пунктов в одно целое (в демографии)» [1].

Определение слова «Агломерация» в Большой Советской Энциклопедии: «Агломерация – в металлургии, термический процесс окускования мелких материалов (руды, рудных концентратов, содер­жащих металлы отходов и др.), являющихся составными частями металлургической шихты, путем их спекания с целью придания формы и свойств (химического состава, структуры), необходимых для плавки. Спекание происходит непосредственным слипанием отдельных нагретых частиц шихты при поверхностном их размягчении либо в результате образования легкоплавких соединений, связывающих частицы при остывании агломерируемого продукта. Тепло, необходимое для спекания, получается от горения углеродистого топлива, прибавляемого к агломерируемому материалу, либо от окисления сульфидов, если агломерации подвергаются сернистые рудные концентраты» [2].

По Бизнес словарю агломерация определяется, как концентрация в крупном городе промышленных, общественных, культурных и других учреждений, объединенных в единое целое интенсивными связями [3].

Современный экономический словарь рассматривает агломерацию как компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в пространственном смысле, но обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация) [4]. С исторической эволюцией форм расселения на смену традиционным типам населенных территорий, развивающимся относительно автономно, приходят новые «групповые» формы высококонцентрированного расселения, образующиеся при близком размещении поселений и образовании между ними интенсивных взаимосвязей. Таковы городские агломерации – интенсивно разви­вающиеся во всём мире скопления населенных мест, состоящие из десятка, а иногда из сотен населенных пунктов, включая даже сельские поселения, тесно связанные друг с другом. Единой терминологии для обозначения такой концентрации населения не существует. Наряду с термином «городская агломерация» употребляют термины «районы больших городов», «локальные системы расселения», «групповые системы расселения».

Термин «агломерация» применительно к расселению был введен французским географом М. Руже, согласно которому агломерация возникает тогда, когда концентрация городских видов деятельности выходит за пределы административных границ и распространяется на соседние населенные пункты [5]. Существует достаточно определений понятия «городская агломерация» (АГ). Как отмечает Н.В. Петров городскими агломерациями являются компактные скопления террито­риально сосредоточенных городов и других населенных мест, которые в процессе своего роста сближаются (иногда срастаются) и между которыми усиливаются многообразные хозяйственные, трудовые и культурно-бытовые взаимосвязи [6]. Е.Н. Перцик дает другое опреде­ление: городская агломерация – система территориально сближенных и экономически взаимосвязанных населенных мест, объединенных устойчивыми трудовыми, культурно-бытовыми и производственными связями, общей социальной и технической инфраструктурой, - качественно новая форма расселения, она возникает как приемник города в его компактной (автономной, точечной) форме, особый продукт современной урбанизации [7].

В целом определение городских агломераций (ГА) можно разделить на две группы: в первую входят определения, суть которых заключается в термине «агломерация поселений». Классическое определение ГА этого типа: «Городскими агломерациями называются компактные скопления территориально сосредоточенных городов и других населенных мест, которые в процессе своего роста сближаются (иногда срастаются) и между которыми усиливаются многообразные хозяйственные, трудовые и культурно-бытовые взаимосвязи» [8]. Вторая группа определений представляет подход, отражающий все виды жизнедеятельности человека, переход от рассмотрения ГА как совокупности мест жительства и мест приложения труда к анализу локализации, кроме того таких аспектов повседневной жизнедея­тельности человека как отдых, социальное общение и т. д. С этих позиций городская агломерация – это компактная и относительно развитая совокупность дополняющих друг друга городских и сельских поселений, группирующихся вокруг одного или нескольких мощных городов-ядер и объединенных многообразными и интенсивными связями в сложное и динамическое единство [9]. Таким образом, агломерация – это компактное слияние нескольких городов, которые отныне становятся единым целым, одной органичной системой со своими внутренними устойчивыми связями. Городские агломерации (в переводе с лат. – присоединяю, накапливаю, нагромождаю) – компактная пространственная группировка поселений (главным образом городских), объединенных многообразными интенсивными связями (производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреацион­ными) в сложную систему. Как целостное территориальное социально-экономической образование городская агломерация возникает на базе функционального и пространственного развития крупного города-ядра (или нескольких городов-ядер). Выделяются моноцентрические (одно­центровые) городские агломерации с одним городом-ядром, который подчиняет своему воздействию все остальные поселения, расположенные в его пригородной зоне и намного превосходит их по своему размеру и экономическому потенциалу; полицентрические (многоцентровые) городские агломерации, имеющие несколько взаимосвязанных городов-центров. Пригородная (периферийная) зона городской агломерации служит по отношению к центральному городу-ядру многообразным дополнением и резервом развития (в полицентрической городской агломерации представляет собой совокупность пригородных зон городов-ядер). Эволюция форм расселения под воздействием процессов развития и концентрации производства приводит к сближению и срастанию агломераций, формированию мегалополисов, включающих обшир­ные территории (город-агломерация-мегалополис). Ю.Л. Пивоваров указывает пять основных иерархически соподчиненных форм урбанизированного расселения:

1. Компактный город (в его традиционной форме) – основной элемент расселения на начальных этапах урбанизации страны или района.
2. Агломерация – (от лат. agglomero – присоединяю, накапливаю) элементарная форма развитого группового расселения. Она представляет скопление вокруг центра (большого города) близко расположенных городских и сельских поселений, объединенных интенсивными и устойчивыми связями. Агломерация рассматривается для районов с большим потенциалом развития в качестве этапной формы в переходе от автономного города к более сложным формам расселения.
3. Урбанизированный (метрополитенский) район – основной структурный элемент расселения в перспективе. Под ним подразу­мевается сравнительно обширный ареал, ядро которого составляют обычно несколько агломераций с их окружением, объединенные общими функциональными признаками. Эта социально-пространственная форма расселения основана на комплексной планировке обширных территорий, на специализации и четком выделении функциональных зон.
4. Урбанизированная зона – наиболее крупное звено (объеди­няющее несколько элементов) в перспективной пространственной структуре расселения. Это территория с высокой плотностью городских поселений и большим удельным весом городского населения. Урбанизи­рованная зона выделяется интенсивностью развития городских поселений (а не их количеством).
5. Мегалополис (от греч. megalu – большой, polis – город) – наиболее крупная форма расселения. Это обширные урбанизированные зоны полосовидной конфигурации, которые образуются в результате фактического сращивания многих соседних агломераций разного ранга [10].

В промышленно развитых странах в результате разрастания и постепенного слияния десятков соседних крупных городских агло­мераций вдоль транспортных магистралей складываются обширные урбанизированные зоны полосовидной конфигурации. По современным российским представлениям, агломерация – это группа населенных пунктов с населением в её центральном городе (ядре) не менее 100 тысяч жителей. При этом на расстоянии в 1,5-часовой транспортной доступности от него должно находиться еще как минимум два города или поселка. В России доминируют моноцентрические агломерации с одним центральным городом-ядром. Такой центр, намного превосходит свое окружение, как по размерам, так и по уровню экономического развития. Для российских агломераций не чужды общемировые характеристики и тенденции: высокая плотность населения, высокая степень индустриализации, а также обилие научных и учебных комплексов. В настоящее время в России насчитывается 22 агломерации-миллионера (то есть в каждой из них живет свыше одного миллиона человек). Самая крупная российская агломерация – Московская с насе­лением около 16 миллионов человек. За ней следует Санкт-Петербургская (приблизительно 5,5 миллиона), Ростовская (около 2,5 миллиона), Самарско-Тольяттинская (2,3 миллиона), Екатеринбургская и Ниже­городская (по 2 миллиона жителей в каждой агломерации) [11]. При этом скопления должны быть компактными и обладать четкими административными границами - как внутренними, так и наружными. Формирование российских агломераций началось в ХХ столетии.

Санкт-Петербургская агломерация является одной из самых развитых в России. Большую часть Санкт-Петербургской агломерации составляет Ленинградская область. Агломерация является уникальной по своей структуре, Санкт-Петербург строился с сетью городов различного предназначения. Большая часть этих городов и поселений включены в территорию города, а Санкт-Петербургская агломерация выходит все дальше за границы ближайших пригородов. Негативные последствия такого процесса заключаются в высоком уровне миграции в центр агломерации. Санкт-Петербургская агломерация имеет моно­центрический характер и попытки разгрузить город от столь большого притока трудовых ресурсов оказывались безуспешными. Петербург с самого начального этапа своего развития формировался как столичный центр огромной страны со шлейфом сопутствующих ему поселений. В целом в Петербургском регионе расселения, распространяющемся, помимо Ленинградской области, и на всю Новгородскую область, южную часть Карелии и значительную часть Псковской области. Все города-спутники Санкт-Петербурга будут находиться на территории Ленинградской области. Несмотря на то, что общепринято Санкт-Петербург и часть Ленинградской области и составляют рассматри­ваемую Санкт-Петербургскую городскую агломерацию, по факту эти два субъекта федерации мало связаны между собой и более того конкурируют, что негативно влияет на развитие агломерации. Неоднократно возникал вопрос о слиянии Санкт-Петербурга и Ленинградской области, но до настоящего времени не решены основные вопросы межрегионального сотрудничества. Развитие Санкт-Петербургской агломерации зависит от множества факторов, таких как транспортная доступность районов, политика субъектов федерации, создание возможных городов-спутников, либо реформи­рование субъектов федерации, как Новгородской области, полностью включенной в Санкт-Петербургскую агломерацию. Основные критерии объединения территорий в агломерации:

1. Транспортная доступность. Жители агломерации не имеют проблем с передвижением внутри нее – населенные пункты связаны между собой автомобильными и железными дорогами, иногда – водными видами транспорта.
2. Непосредственное примыкание густонаселенных территорий (городов, поселков, поселений) к основному городу (ядру города) без существенных разрывов в застройке.

3. Массовые трудовые, учебные, бытовые, культурные и миграции трудоспособного населения, проживающего в городах и поселениях агломерации работают в центре основного города.

Стихийный рост агломераций иногда приводит к образованию мегаполиса, к наиболее крупной форме расселения. Функции города формируются исторически и связаны как с увеличением численности населения, так и с его территориальным разрастанием за счет приго­родных территорий. В результате формируются такие современные групповые формы городского расселения, как агломерации, являю­щиеся системой поселений, размещенных на определенной территории и объединенных между собой постоянными трудовыми, культурно-бытовыми, производственными, организационно-хозяйственными, административно-управленческими и другими связями. Они форми­руются вокруг одного или нескольких центров. Нельзя однозначно отметить, продуктивен ли факт слияния городов в агломерации. С одной стороны, процесс этот обычно экономически выгоден, предприятия объединяются не только функционально, но и территориально, строится соответствующая инфраструктура, объединяются административные ресурсы. С другой стороны, как и всяким большим образованием, агломерацией крайне сложно управлять, ряд важных вопросов, которые могли бы решаться на местах, уходят в «центр», создается почва для коррупции. Агломерации не являлись специальным объектом правового исследования, не дано правового понятия городской агломерации, фрагментарны исследования о соотношении институтов государственного и муниципального права в части объединения муниципалитетов в агломерации, условия их бюджетного и финансового обеспечения, а также следующее за этим градострои­тельное, земельное, экологическое законодательство. Таким образом, действуют два начала – территориальное (исходящее от города) и отраслевое. Первому присущ комплексный подход при устройстве территории. Второй преследует отраслевую выгоду, недостаточно учитывая территориальные интересы. Осмысление происходящих в последнее время перемен в крупных городах и окружающих их районах позволяют сделать предположение о реформировании правового поло­жения и полномочий субъектов городской и региональной политики.

Вместе с тем, следует отметить, что при принятии решений по пространственной организации следует руководствоваться принципом субоптимизации, когда любые решения принимаются в интересах целого, хотя интересы того или иного объекта могут быть несколько ущемлены. Применение мер администрирования не должно ущемлять интересы отдельных публичных формирований: городских округов, сельских поселений, либо в целом субъектов федерации. Среди альтернативных проектов следует рассматривать создание одного крупного спутника – «параллельного города» либо создание города-противовеса за пределами агломерации, способного стать вторым городом региона (это уже имеет место в Белгородской, Вологодской, Кемеровской, Липецкой Оренбургской областях, Татарстане); развитие полосовидной (лучевой) структуры по приоритетному направлению.

В целом перспективы демографических ресурсов страны не благо­приятны. В территориальном разрезе неизбежны два направления: во‑первых, население будет сдвигаться на запад и юг, и, во-вторых, концентрироваться в крупных городских агломерациях, причем не только в форме миграций – периферийные и постаревшие сельские районы, при этом выигрывает конкуренцию в борьбе за демографические ресурсы, вполне очевидно – это крупные агломерации, два-три южных региона с лучшими условиями жизни и немногочисленные регионы с высоким уровнем жизни. Основной вопрос состоит в том, смогут ли стягивать качественные человеческие ресурсы из других субъектов федерации к крупным макроцентрам – таким как Екатеринбург, Новосибирск, Ростов-на-Дону, Нижний Новгород. Можно выделить два типа: староосвоенные территории, чья экономическая специализация связана с эксплуатацией возобновляемых ресурсов и новоосвоенные, освоение которых началось в 1920-1960 гг. прошлого века в связи с добычей невозобновляемых природных ресурсов. 

Между тем, «свернуть» относительно большие монопрофильные городские поселения, созданные вокруг крупных добывающих и перерабатывающих технологических комплексов, до вахтовых партий и их «тыловых» баз вряд ли возможно по технологическим и социальным причинам. В частности, смещение зон добычи ресурсов в зоны, экстремальные для жизнедеятельности и крайне сложные для разворачивания хозяйственной деятельности; ухудшение ресурсной базы в старых зонах освоения, снижение потребности в трудовых ресурсах и проблемы существующей системы расселения, которая опирается в основном на достаточно крупные городские образования; проведение технологической модернизации в российских корпорациях и политики повышения производительности труда (сокращения числен­ности персонала); выработка правовой модели для развития территорий, которые в настоящее время называются северными.

В этом плане для российских городов можно представить, по крайней мере, две возможные модели развития. «Европейская модель» характеризуется высокой плотностью населения, наличием общего­родского центра, насыщенного объектами культурного и бытового обслуживания и жильем. Транспортное обслуживание основано на сильной системе городского общественного транспорта. С другой стороны, аморфная городская структура, типичная для США, характе­ризуется застройкой индивидуальными домами, низкой плотностью населения, отсутствием явного городского центра и массовыми ежедневными миграциями между местами работы, обслуживания и проживания.

Регионы вынужденно втянутыми в процессы «агломерирования». При этом лица, принимающие решения, искренне уверены в способности подчинить себе указанные процессы, создавать новые агломерации и там, где они уже существуют, и там, где таковые созданы быть не могут, агломерациями хотят управлять с созданием новых институтов власти. Между тем, понятие «агломерация» не является единицей административно-территориального деления, но может ею стать, а пока она продукт территориальной экспансии городов. Более крупный центр поглощает расположенные относительно недалеко города, образуя сплошное городское пространство. Центры могут, «вытягивать» население, проживающее между ними, и способствовать депопуляции и кризису указанной территории. Например, не сложилась линейная агломерация между двумя столицами (Новгородская область), а пространство между ними обеспечило рост населения Москвы и Санкт-Петербурга. Фактические границы агломерации не совпадают с административными, но для удобства часто используют муници­пальные образования разных территориальных уровней. Нет научных доказательств необходимости единого органа управления для агломераций помимо существующих органов власти, что неминуемо приведет к ослаблению муниципального самоуправления.

Агломерация в её реальных границах может стать объектом общестрановой региональной политики и как официальная террито­риальная единица, и как набор муниципальных территорий. Придав официальный статус и создав в ней органы управления, губернатор сможет «избавиться» от оппозиционного ему мэра столицы, а феде­ральный центр – ослабить власть губернатора. Подобная политика чревата распадом региональных систем расселения, утратой контроля за частью территории региона, ускорит «опустынивание» этих и так теряющих население земель.

Например, глава ХМАО Н. Комарова подтвердила, что агломерация будет проходить не путем слияния городов и районов, а с помощью межмуниципальных договоров в сопровождении правительства округа. «Города Югры издревле тяготели к агломерациям. Вспомним знаменитое Кодское, Казымское, Сосьвинское и другие княжества. Поселения объединялись для защиты, для развития выгодного обмена и торговли. Такие же факторы лежат в основе современных стимулов к более тесной кооперации городов и поселков Югры. Они направлены на повышение уровня качества жизни людей и необходимы для развития территории» [12]. Н. Комарова отметила, что будет использован разный подход для территорий ХМАО: «Очевидно, что государствен­ные гарантии сохранения традиционного образа жизни, культуры и хозяйствования коренных малочисленных народов Севера скорее противоречат подобным тенденциям объединения территорий». В округе планируется создание восьми крупных агломераций. В соответствии со стратегией развития региона до 2030 года – мелкие населенные пункты присоединят к крупным, депрессивные территории обретут новых спонсоров. Реформа приведет к перераспределению финансовых потоков [12].

В настоящее время представление о самой городской агломерации, возможностях и перспективах развития остаются все еще не до конца ясными.

В городских агломерациях при существенных особенностях их планировочной структуры и административного деления могут быть выделены принципиально различающиеся зоны, что позволяет рассматривать эти зоны как типичные и функционально закономерные образования.

1. Историческое ядро города – очень небольшая по размерам территория, в которой сосредоточены наиболее выдающиеся в архитектурно-историческом отношении сооружения, административный культурный и деловой центры агломерации.
2. Историческая зона существенно трансформировалась, но в значительной мере еще сохраняет старую планировку, здесь много ценных сооружений. По мере роста и территориального расширения административных, деловых, культурных, научных, торговых функций столиц эта зона все более перестраивается, подвергается переплани­ровке, приобретает функции центра.
3. Большой город (или ядро агломерации, урбанизированная зона агломерации, город с первым внутренним поясом пригородной зоны). Примером может быть Петербург с поселениями, подчиненными городу.
4. Пригородная зона образует вместе с городом более широкое образование, которое можно рассматривать как агломерацию.
5. Под столичным регионом следует понимать зону, на которую распространяется непосредственное и интенсивное влияние столицы и необходимы связанные с ней целенаправленные градостроительные мероприятия; однако здесь перестает действовать важнейший градо­строительный параметр, конструирующий агломерацию, - ежедневные маятниковые трудовые передвижения. Внешняя зона становится ареной крупных мероприятий по развитию систем городов – «контрмагнитов», способствующих разгрузке агломерации, по созданию рекреационных зон, сельскохозяйственных баз и т. п.

Исторический процесс повышения роли городов в жизни общества, постепенное преобразование его в преимущественно городское по характеру труда, образу жизни и культуры населения, особенностям размещения производства, имеют общие черты:

1. Быстрые темпы роста городского населения.
2. Концентрация населения и хозяйства в основном в больших городах, т. к. города имеют множество функций, особенно в непроизводственной сфере, они полнее удовлетворяют запросы людей, имеют развитую инфраструктуру и обеспечивают доступ к хранилищам информации.
3. «Расползание» городов, расширение их территории. Это проис­ходит тогда, когда вокруг крупных городов (столиц, промышленных и портовых центров) возникают пояса городов-спутников. Такие образования называются городскими агломерациями.

Вплоть до начала 1990-х гг. рост городского населения в России происходил за счет трех составляющих: превышения числа родив­шихся над числом умерших, превышения числа прибывших в городские поселения над числом выбывших из них и административно-территориальных преобразований, в результате которых многие сельские жители, никуда не выезжая, становились горожанами. Региональная динамика городского и сельского населения имела некоторые отличия от общей динамики населения России. Процессы урбанизации по-разному развивались на огромной территории страны, что было связано как с историческими и природно-климатическими предпосылками, так и с особенностями расселения в советский период. Новая экономическая ситуация и развитие рыночных отношений стимулировали рост одних крупных городов (в том числе промыш­ленных) и стагнацию или сокращение роста других.

Учитывая, что за период 1989-2007 годов образовалась только одна новая городская агломерация, можно отметить, что процесс формирования сети городских агломераций в России практически завершен. В настоящее время развитие агломераций идет в другом направлении — происходит интенсификация связей внутри уже сформировавшихся ГА, стягивание в них населения и, как следствие, повышение класса развитости ГА.

Особенности правового регулирования развития агломераций межмуниципального и межрегионального сотрудничества следует рассматривать в реформировании статуса субъектов федерации: городов федерального значения, краев и областей, внесения изменений в Конституцию Российской Федерации и выработку нового закона об основах организации субъектов федерации.

В правовом поле требуется дальнейшее совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в процессе агломерационного развития, в частности разработка механизма муниципального договорного публичного права, с учетом уровней функционирования и полномочий органов местного самоуправления.

Список литературы:

1. Ефремова. Толковый словарь Ефремовой. 2012 // [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://slovar.cc/rus/efremova-tolk/259780.html (Дата обращения 20.02.2018).
4. Большой энциклопедический словарь. Большая Советская Энциклопедия. // [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://dic.academic.ru/dic.nsf/enc3p/75678 (Дата обращения 20.02.2018).
5. Бизнес-словарь. // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.xn--80aacc4bir7b.xn (Дата обращения 20.02.2018).
6. Лаппо Г. М. География городов. — М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1997. – 478 с.
7. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономи­ческий словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с. 1999.
8. Проблемы изучения городских агломераций/Под ред. Г.М. Лаппо, Ф.М. Листетенругта. – М.: Институт географии АН СССР, 1988. – 76 с.
9. Перцик Е.Н. Города мира: География мировой урбанизации. – М.: Международные отношения, 1999. – 382 с.
10. Богорад Д.И. Районная планировка. Вопросы планировки промышленных районов. М., 1960.
11. Полян П.М. Методика выделения и анализа опорного каркаса расселения. М., 1988. Ч. 1.
12. Пивоваров Ю.Л. Мировая урбанизация и Россия на пороге ХХ1 века // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/data/035/487/1216/002_Pivovarov1.pdf (Дата обращения 20.02.2018).
13. Савчук А. Агломенация – это… Крупнейшие городские агломерации России // [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.syl.ru/article/156932/new_aglomeratsiya---eto-krupneyshie-gorodskie-aglomeratsii-rossii (Дата обращения 20.02.2018).
14. Агломерация в Югре начнется в 2018 году. Губернатор Комарова публично дала получение чиновникам. // Октябрьские вести. Выпуск № 45 от 16.11.2017 г. // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://oktvesti.ru/news/186482/ (Дата обращения 20.02.2018).