ПРОБЛЕМЫ БИНАРНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ФИЛОСОФСКО-ПРАВОВОЙ ПОДХОД)

THE PROBLEM OF BINARY ACTIVITIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT (PHILOSOPHICAL-LEGAL APPROACH)

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

Irina Trukhina

сand. filosof. science, associate professor, the Professor of St. Petersburg State University, Russian Ministry for Emergency Situations,

Russia, St. Petersburg

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы обеспечения оптимальных соотношений государственных и общественных начал, которые опре­делили меру регулирования развития системы народовластия. Авторы рассмотрели степень централизации, обеспечивающую оптимальный учёт общественных начал местного самоуправления, пределы его саморегулирования. Результат деятельности местного самоуправления при этом зависит от признания и поддержки всеми уровнями власти, структурами гражданского общества и населением. Авторы полагают, что позиции сторонников концепции общественной природы местного самоуправления и противников, поддерживающих концепцию государ­ственной природы, имеют под собой основания и требуют дальнейшего исследования, как в теории, так и на практике.

ABSTRACT

The article deals with the issues of ensuring the optimal ratio of state and social principles, which determined the measure of regulation of the development of the system of democracy. The authors considered the degree of centralization, ensuring optimal consideration of social principles of local self-government, the limits of its self-regulation. The result of local self-government depends on the recognition and support of all levels of government, civil society structures and the population. The authors believe that the positions of supporters of the concept of the social nature of local self-government and opponents who support the concept of state nature have arguments and require further research both in theory and in practice.

Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управ­ление, народовластие, принципы, гражданское общество.

Keywords: local self-government, public administration, democracy, principles, civil society.

Интерес к проблемам местного самоуправления, как форме народо­властия, как со стороны теоретиков, так и практиков не ослабевает. Акцент исследований в настоящее время смещается к вопросам создания оптимальной системы местного самоуправления. На этом пути трудно обойтись без ответа на вопрос о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или ступенью властной вертикали. Представляется, более реалистичную позицию занимают исследователи ведущие поиск возможного сочетания госу­дарственных и общественных начал в самом местном самоуправлении. Вопрос о наличии или отсутствии государственно–властных начал в самоуправлении С.А. Авакьян рассматривает как главный фактор анализа самоуправления [1, с. 43]. Попытки дать ответы на эти вопросы предпринимаются в истории отечественной мысли и не только.

Понятие «самоуправление» в научной литературе не имеет точного и научного значения [2, с. 13]. Впервые это понятие было использовано в XVII в. в Англии. Откуда его в Х1Х в. заимствовали государствоведы Германии и России.

Элементы самоуправления зарождаются у древних славян во времена становления и развития общинного строя, когда появляются союзы общин, объединяющихся для борьбы с врагами. Общие интересы общины сливаются с частными интересами отдельных людей, а в случае их столкновения приоритет отдаётся первым. По организации, структуре, форме общины представляют ячейки самоуправления. Люди принимают непосредственное участие в управлении общественными делами в форме вече. Вече в Древней Руси является высшим органом власти. В нём принимают участие все жители поселения. Их, как правило, рас­сматривают как форму непосредственной демократии и самоуправления [3, с. 82-83]. Основными документами, принимаемыми на вече, являются грамоты, которые пишутся от имени князя. Образцами таких документов, дошедшими до настоящего времени, являются Новгородская и Псковская судные грамоты. Ввиду многообразия жизни и быта различных народов вече не могло быть распространено по всей Руси [4, с. 11]. Вопросы самоорганизации жителей различных территорий решались по-разному, при этом России свойственно общинное единение и преодо­ление возникающих проблем сообща [4, с. 10]. Вплоть до Нового времени знания о социальном мире понимаются в контексте общество – государство, как единое целое.

Образование и развитие русского государства способствует форми­рованию системы органов единого государственного управления в центре и на местах в виде приказного управления – кормления [5, с. 28]. К XVI веку на Руси возникает две формы управления территориями государственных образований. Во-первых, местное управление, предста­вители которого не только избираются населением, но и назначаются властями. Во-вторых, государственное управление, которое и контроли­рует и ограничивает местное управление. В XV-XVI вв. на Руси получает распространение такое территориальное образование, как земство, т. е. власть исходящая от земли от народа. Историю становления российского самоуправления исследователи связывают, прежде всего, с его развитием. Однако, идея самостоятельности и выборности долж­ностей уже к XVII в. сводится на нет. Бесконтрольными начальниками областей и уездов становятся «коронные» чиновники – воеводы. В 1679 г. издаётся указ о том, чтобы «в городах были только одни вое­воды, а губным старостам и другим не быть, а губные избы сломать» [6]. Через 5 лет, просуществовав почти 200 лет, указ отме­няется, но роль губного самоуправления продолжает падать вплоть до окончательной ликвидации в 1702 году.

Определённым этапом в развитии местного аппарата управления является учреждение в 80-х годах XVIII в. органов самоуправления для дворян и дальнейшее развитие городских выборных учреждений: губернских, дворянских, депутатских собраний. Наиболее широкие права получают губернские дворянские собрания. На губернских и уездных собраниях проводятся выборы официальных представителей дворянского общества. Однако, в целях централизации городского управления уже с конца XVIII в. усиливается надзор за ними со стороны губернаторов. К 1799 г. они запрещаются, сохраняются только уездные собрания. К началу XIX в. основная роль в управлении принадлежит губернатору. Губернское правление превращается в его послушный орган, а к середине XIX в. становится своеобразной исполнительной канцелярией при губернаторе.

Все сферы российской жизни, и прежде всего местное самоуправ­ление, затрагивает манифест 19 февраля 1861 года «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обы­вателей и об устройстве их быта». Разработчики реформы в процессе её подготовки обращаются к опыту двух типов местного самоуправления: англо-американского и континентального [7]. В России эти системы объединяются. Безвозмездность в деятельности выборных должностных лиц в англо-американской системе сочетается с самостоятельностью местных губерний. Надзор центрального правительства осуществляется в основном в ознакомлении центра с этой практикой. Местное самоуправление в континентальной системе включается в систему бюрократической иерархии и пользуется лишь определённой автоно­мией. Исполнение решений центральной власти на местах осущест­вляется её сотрудником.

Органы самоуправления, оставаясь безвозмездными и не входя­щими в систему органов государственной власти, находятся под контро­лем государственной власти. Реформа 1861 г. даёт импульс развитию местного самоуправления в Империи [8]. Реформой предус­матривается право на организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. Для выполнения «земских польз и нужд» земские органы само­управления 1 января 1864 г. учреждаются «Поло­жением о губернских и уездных земских учреждениях». Самоуправление впервые строится на всесословном начале. Сфера деятельности земств ограничивается строительством и ремонтом местных дорог, школ, больниц, благо­творительных учреждений, заведованием продовольствен­ным делом, организацией земской статистики и другими вопросами. Для выполнения этих функций земства получают право облагать население специальным земским сбором [9]. Земские учреждения должны действовать самостоя­тельно. Они не включаются в систему государственных органов и являются независимыми от государственной администрации в пределах установленных законами. Существенной особенностью местного самоуправления явилось создание равноправных административно – территориальных единиц – губерний и уездов. В стране впервые создаётся самоуправление граждан, закрепляются начала выборности и сменяемости всех гласных. Министр внутренних дел, возглавляющий комиссию по реализации реформы местного управ­ления, видит принцип реформы местного управления в том, чтобы дать местному само­управлению возможно больше самостоятельности, возможно больше единства [10, с. 251].

В работе земств значительная роль отводилась социальной сфере. Характеризуя роль земств и участие жителей в местном самоуправлении, князь А.И. Васильчиков в 1872 г. отмечает: «Наше общественное раз­витие, упрочение земских и мировых учреждений и вообще всё будущее преуспевания самоуправления в России, если по неисповедимым Божьим судьбам этим порядкам суждено преуспевать, вполне зависит от той степени умственного и нравственного образования, до которого возвысится у нас низший класс… Для образования народных масс представляется два пути: учебный, т. е. умственно- нравственное воспи­тание в народных школах, и практический, т. е. участие народа в местном самоуправлении» [11, с. 70-71]. Успешную деятельность земского само­управления в области образования, здравоохранения и других в Х1Х в. на примере калмыков отмечает И.В. Лиджиева [12, с. 15-19]. Успешной работе земств, как отмечает В.В. Замятина, способствовало участие населения в работе общественных организаций, которые работают в контакте с земской управой и земскими гласными [13, с. 58-62].

По задачам и содержанию к земской реформе близка городская реформа, которой провозглашаются принципы всесословности и само­стоятельности, т. е. основные предпосылки истинного самоуправления. В соответствии с «Городским Положением» [14, с. 176]. 1870 г. к органам городского самоуправления относятся: городское избирательное собра­ние (для избрания гласных каждые четыре года), Городская дума (распорядительный орган) и Городская управа (исполнительный орган). Избиратели и избираемые должны обладать имущественным и воз­растным цензом. Неимущая часть населения к голосованию не допуска­ется. Права голоса лишаются граждане судимые за преступления и проступки. В задачу городского самоуправления входит забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечение о народном продовольствии, здравоохранении, противопожарной безопасности, содержание за счёт городских средств благотворительных учреждений, больниц, театров, музеев, библиотек и т. д Компетенция городского самоуправления строго ограничивается рамками соответствующего города и отведённых ему земель. Полномочия органов городского самоуправления и полицейского управления Положением 1870 г. не разграничиваются. С одной стороны правительство представляет местным органам самостоятельность. На практике местное самоуправление определяется государством и им же контролируется через бюрократический аппарат.

В данный момент следует задуматься над высказыванием С.Ю. Витте, который утверждал, что «земские учреждения – это консти­туция снизу, которая, несомненно, рано или поздно естественным социальным путём приводит к конституции сверху. И этот путь самый спокойный; и если бы раз давши земское и городское самоуправление и затем, в течении четверти века с ними не воевали, а постепенно их развивали, то мы пришли бы к конституции без смутных революционных эксцессов» [15]. Земское и городское самоуправление охватывает терри­торию, на которой проживает более 112 млн. человек, т. е. практически 70 % населения России. С точки зрения анализируемой проблемы, авторам представляется интересной мысль Л.Д. Морозовой о том, что «в институте земства «встретились» инициатива власти, желавшей осовременить систему управления и несколько децентрализовать бюрократический центризм, с одной стороны, и стремление передовой части общества хоть в какой-то мере участвовать в делах государства (хотя бы на уровне местных нужд и потребностей) с другой» [5, с. 75-76]. Элементам бинарного характера деятельности местного самоуправления способствует то, что все попытки его реформирования осуществляются центральной властью в рамках административных реформ. Представ­ления самостоятельности местному самоуправлению сопровождается усилением влияния государственных начал в их деятельности.

Противоречивые, сложные тенденции зарождения и становления российского самоуправления находят отражение в концепциях отечест­венных ученых. Среди отечественных исследователей дореволюционного периода известны В.П. Белозёров, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский и другие, которые обобщают теории местного самоуправления. Они предлагают с одной стороны такие теории, как: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теория самоуправления, сторонники которых основываются на противопоставлении государства обществу. «Общественная теория, - отмечает Н.М. Коркунов, - исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – полити­ческим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» [16, с. 489]. Сторонники хозяйственной и общественной теории самоуправления полагают, что самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигаются дела хозяйственного характера. Н.И. Лазаревский, развивая теорию свободной общины, сделал вывод, не утративший с точки зрения авторов значения и в настоящее время. «Община, - отмечает Н.И. Лазаревский, - действительно, исторически была старше госу­дарства. Опираясь на этот исторический факт, можно рассматривать общину как естественную, в силу вещей необходимый союз, который создан не государством, и который поэтому является для государства неприкосновенным. Основная часть дел в обществе решается госу­дарством и общинами совместно» [17, с. 7]. Другую точку зрения разде­ляют сторонники государственной теории самоуправления, которые полагают, что предметы ведения, входящие в компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. В таком случае рассматривать негосударственный характер местного самоуправления невозможно. А.И. Васильчиков полагает, что самоуправ­ление должно устанавливаться государством и полностью зависеть от него и его законов, оно «не может быть представлено своему соб­ственному произволу» [11, с. 70-71]. С точки зрения А.И. Васильчикова «твёрдая и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления» [11, с. 70-71] В.П. Белозёров предпринимает попытки обоснования необходимости единства госу­дарства и местного самоуправления. С его точки зрения «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более развиты его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государ­ственного управления и тем менее возможно раздвоение власти – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических» [18, с. 15]. В данном аспекте обращает на себя внимание характеристика органов местного самоуправления как самоуправляющихся государственно-общественных учреждений.

Подобные, в чём-то сходные тенденции в развитии местного самоуправления и их отражении в соответствующих концепциях можно проследить, начиная с 90-х годов ХХ в., когда происходит оживление интереса к этой проблематике. В Послании Федеральному собранию Российской Федерации в декабре 2013 года Президентом РФ В.В. Путиным в качестве одного из приоритетов ставится задача обновления системы местного самоуправления. «Сегодня, - говорит он,- так же как и в 1864 году, когда была проведена знаменитая земельная реформа, давно назрели преобразования на мастном уровне власти». [19, с. 6] Теоретической базой для становления идей о местном само­управлении в постсоветской России явилась Европейская хартия мест­ного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года. Хартия закрепила положение о том, что местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. Ст. 2 Хартии установила, что «Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны» [20]. Конституция РФ признаёт и гарантирует местное самоуправление в ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 46, 68, 74, 97, 130-133. Глава 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ впервые относит местное самоуправление к числу одной из основ консти­туционного строя Российской Федерации. [21] Принятие в 1993 году Конституции РФ ведёт к возникновению в Российской Федерации новой системы местной власти, получившей название местного самоуправления, главной особенностью которой является её функцио­нирование на основе принципов самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, форми­руют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения [21]. К ведению местного самоуправления Конституция РФ относит также представление жилища малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нём, из муниципального жилищного фонда (ч. 3 ст 40 Конституции РФ [21]), оказание бесплатной медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ [21]), пре­доставление бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 ст. 43 Конституции РФ [21]). С учётом поправок, внесённых законами Российской Федерации о поправках к Консти­туции РФ от 30.12.2008 № 6-ФЗ, от 30.12.2008 № 7 ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.от.2014 № 11-ФКЗ основной закон России указывает на то «что одна из целей общества заключается в формировании самостоятельного местного самоуправления» [22, с. 56].

Вместе с тем, полагают эксперты В.И. Васильев, А.Е. Постников, А.Е. Помазанский, практика применения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. показывает, что мера децентрализации правового регулирования в нём была явно превышена, надежды на некий автоматизм воплощения его норм и на творческую инициативу населения не оправдались. [23] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является, утверждает В.И. Васильев, «правовым актом, положившим начало огосударствления местного самоуправления как в функциональном, так и организационном смысле» [24, с. 82-83]. Территориальное сообщество теперь оказывается фактически отделено от права муниципальной собственности, и эта собственность становится «по сути, одной из форм государственной собственности». Особенно усилился процесс огосударствления местного самоуправления в последние годы. Расширяются зоны ответственности муниципальных и государственных властей – такие как общественная безопасность, образование, здравоохранение, культура, обеспечение жильём нуждаю­щихся, жилищно-коммунальное хозяйство и другое. При этом «расширя­ется, с одной стороны, участие органов местного самоуправления в делах государственных, а с другой стороны, усиливается прямое участие государства в делах, связанных с непосредственным жизнеобеспечением населения» [24, с. 83]. Отраслевые федеральные законы наделяют органы местного самоуправления полномочиями, выходящими за рамки вопросов местного значения, закрепляется практика «нефиксируемых мандатов», т. е. государственных поручений, никак не подкреплённых с материально–финансовой стороны. С принятием Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» главное, полагает В.И. Васильев, что ушло из новой редакции это непосредственный учёт мнения людей через референдумы, голосование, а не только согласие представительного органа, как в новой редакции [25, с. 113-114]. Резко негативную оценку усиления государственного влияния на институт местного самоуправ­ления даёт А.Н. Костюков, охарактеризовавший эту тенденцию из-за фактического «встраивания местного самоуправления в вертикаль государственной власти» контрреформой, которая, по его мнению, выхолостит суть местного самоуправления [26, с. 61-64]. Выражая пози­цию экспертного сообщества, Е.С. Шугрина отмечает, что преобразо­вание местного самоуправления 2014 г. «не обуславливаются логикой развития общественных отношений и строятся исключительно на основе принятых политических решений» [27, с. 61]. Конституционный Суд РФ, много сделавший для защиты местного самоуправления в прежние годы, когда центральная власть опасалась усиления роли регионов и рассматривала муниципалитеты в качестве противовеса им, сегодня рассматривает трансформацию институтов муниципальной демократии как данность [28, с. 170]. «Система сдержек и противовесов в данном случае, - полагает Н.В. Винник, - бездействует» [22, с. 56]. «Основные направления реформирования, - указывает Н.В. Винник,- вступили в противоречие с конституционными принципами» [22, с. 56]. В настоящее время, отмечает эксперт Э. Маркварт, самоуправлению важно попробовать выжить в сложной ситуации, устоять в состоянии жёсткого прессинга со стороны властной вертикали. И в этой ситуации необходимо сохранить, во-первых, доверие со стороны населения и, во-вторых, кадры, которые в состоянии быть не только исполнителями на местах, но и быть действительно организаторами самоуправления. Пока же, по оценке Э. Маркварта, самоуправления, под которым он понимает в первую очередь механизм обустройства жизни на местах, становится всё меньше, а местного государственного управления – всё больше [29, с. 4].

Исследователи проблем местного самоуправления в той или иной степени рассматривают вопрос о природе местного самоуправления, ответ на который нередко сводится к ответу на другой вопрос: является ли местное самоуправление в России институтом гражданского общества или ступенью властной вертикали. Это с точки зрения авторов, во многом и служит той ловушкой, которая мешает глубже понять подлинную сущность местного самоуправления. С.А. Авакьян, пытаясь дать ответ на вопрос о том, может ли общество быть самостоятельной субстанцией управления или оно обречено с момента возникновения государства стать для него объектом управления, в том числе в силу таких причин, «как: во-первых, оно не способно самоорганизовываться, во-вторых, в этом и нет необходимости, поскольку государство более приспособлено для такого управления общественными делами» [30, с. 7] Являясь, - отмечает С.А. Авакьян, - в ряде отношений продолжением государствен­ной власти, имея возможность по поручению государства участвовать в реализации государственных полномочий, местное самоуправление тем не менее может свои задачи реализовать и методами общественно организованного управления, опираясь на практику добровольного выполнения гражданами, частными и публичными учреждениями при­нятых решений местного самоуправления» [30, с. 5]. Что возможность негосударственного управления на локальных уровнях может быть широко распространена для него достаточно очевидны два условия его существования: «а/ территория; б/ наличие дел, т. е. предмета само­организации населения» [30, с. 5]. В докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации 22 декабря 2006 г. прямо указывается о том, что местное самоуправление является «одним из фундаментов гражданского общества всюду, потому что оно начинается с дома, двора и города» [31]. Поскольку институт местного самоуправления является в решении вопросов местного значения каналом выражения воли местного населения, постольку это позволяет исследователям рассматривать его в качестве одного из институтов гражданского общества. П.Ю. Кузнецова рассматривает местное само­управление как институт гражданского общества, поскольку он не включён в систему органов государственной власти [32, c. 95-99]. Н.С. Бондарь, рассматривая природу местного самоуправления «как средство самоорганизации общества, условие достижения автономии общества во взаимодействии с государственной властью» полагает, что в этом аспекте можно рассматривать местное самоуправлении как институт гражданского общества. В то же время Н.С. Бондарь констатирует, что характеристикой местного самоуправления является его «публично–властный аспект, как особая форма осуществления населением публичной власти по месту своего жительства» [33, с. 48-66].

Опровергая тезис исследователей о том, что публичный интерес не всегда имеет государственное значение, А.Н. Рыков полагает, что практика свидетельствует о том, что публичные интересы государства и местной власти едины и фактически органы местного самоуправления на сегодняшний день являются нижнем уровнем единой системы госу­дарственной власти с общими функциями и задачами, решаемыми как в федеральном и региональном так и муниципально–территориальном или муниципально–поселенческом уровнях. «Местное самоуправление, - отмечает А.Н. Рыков, - это форма децентрализации управления в госу­дарстве, но управления государственного, и потому муниципальная власть принципиально ничем не отличается от государственной власти: указание на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти остаётся совершенно формальным: на местном уровне мы всегда имеем дело с публичной властью, решения которой подкреплены аппаратом принуждения (местная полиция и другие правоохранительные органы) и которые общеобязательны для любых субъектов на её территории» [34, с. 32-33]. А.Н. Рыков предлагает рассмотреть целесообразность изменения данной конституционной нормы в пользу возвращения местного самоуправления в структуру органов системы государственного управления [34, с. 75]. Близкую позицию занимает В.И. Васильев. «Местное самоуправление, - указывает он,- это форма демократически централизованного управления общественными делами, это институт публичной власти. Он имеет свои представительные и исполнительно- распорядительные органы, управляющие муниципальной собственностью, которой владеет, поль­зуется и распоряжается население. Органы местного самоуправления принимают решения, обязательные для исполнения организациями разной формы собственности и гражданами» [25, с. 117]. Государственный характер свойственен местному самоуправлению и с точки зрения Н.Л. Пешина, который констатирует, что «в широком смысле под государственной властью понимается осуществление на определённой территории в демократических государствах в основном посредством механизма правового регулирования управления и контроля в обществе, основанное на принуждении. Представляется, что и местное само­управление вполне «вписывается» в это определение» [35, с. 105-106]. Н.Л. Пешин, характеризуя муниципальную власть как форму государ­ственной власти, допускает в ней отдельные черты общественной власти. При этом «степень сочетания государственного и общественного в муниципальной власти, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство» [36, с. 38].

Споры исследователей нередко ведутся вокруг вопроса о том, на каком уровне должно действовать самоуправление: сельских и городских поселений или городских округов и муниципальных районов. Общественная палата РФ в 2008 г. предлагала пересмотреть идеологию Федерального закона № 131-ФЗ, отказаться от двухуровневой системы местного самоуправления, учредить районный уровень публичной власти как власти государственной и перейти к системе самоуправления только на поселенческом уровне [37]. Действительно, именно на поселенческом уровне местное самоуправление от государственной власти отличается такими организационными формами как сходы, собрания граждан, территориальное общественное самоуправление, которые в меньшей степени свойственны уровню государственной власти. Учитывая современные объективные и субъективные сложности реализации конституционной модели местного самоуправления на районном и городском уровнях и возможность дальнейшего огосударствления этих уровней местного самоуправления, В.И. Васильев допускает «целесообразность временного преобразования органов местного самоуправления этих уровней в органы государственной власти, но при неприменении условий первичного поселенческого уровня местного самоуправления» [25, с. 111; 38, с. 97-118]. «Поселенческое местное само­управление,- подчёркивает В.И. Васильев,- базовое, корневое звено местного самоуправления. Оно не может быть заменено общественным территориальным самоуправлением. Это неприемлемо по существу и неправомерно, поскольку противоречит конституционным установ­лениям» [38, с. 117]. При этом В.И. Васильев справедливо замечает, что «дело не в количестве уровней, а в том, чтобы на каждом из выбранных уровней местное самоуправление осуществлялось в полной мере в соответствии с конституционными требованиями» [38, с. 115].

Исследователями иногда негосударственное управление допускается «только и исключительно вне контекста деятельности муниципальной власти» в виде территориального общественного самоуправления (ТОС) [34, с. 32]. ТОС действительно в России в последние годы получило широкое развитие. Созданы сотни уличных, квартальных и других комитетов ТОС. По преимуществу они занима­ются вопросами жилищно–коммунального хозяйства и благоустройства дворовых территорий. Их дальнейшее развитие, несомненно, имеет позитивное значение. Т.Г. Гунина даёт обоснование необходимости расширения права местных сообществ в сфере решения территори­альных вопросов местного самоуправления. «Причём, - полагает Т.Г. Гунина, - население может выступать как непосредственный субъект, так и через органы местного самоуправления, которые не могут иметь волю, отличную от воли населения, которое они представляют» [39, с. 27-28]. Вместе с тем, как справедливо замечает В.И. Васильев «не должен размываться и исчезать рубеж между ТОС как формы участия жителей в осуществлении задач местного значения и местным самоуправлением как формой властного решения местных дел и переданных им государственных полномочий. Иначе мы можем потерять важнейший институт народовластия» [25, с. 117].

Авторам представляется, что действительно невозможно считать местное самоуправление формой только общественного управления. Оно существенно отличается от различного рода общественных структур и объединений. Местное самоуправление, безусловно, активно сотруд­ничает с институтами гражданского общества. Видеть в этом основание для его противопоставления власти государственной бесперспективно. Государственная власть так же взаимодействует с гражданским обществом. Вместе с тем, движущей силой гражданского общества являются конкурирующие отношения между индивидами и их объеди­нениями. Родоначальник теории гражданского общества Г.В.Ф. Гегель рассматривает гражданское общество в современном ему буржуазном обществе как самостоятельное общественное явление в сфере частных интересов по отношению к государству [40]. Активность граждан местным самоуправлением направлена на достижение реализации общего местного интереса и удовлетворению потребностей местного значения Местное самоуправление действует как субъект публичной власти и по всему кругу вопросов, входящих в его компетенцию, принимает общеобязательные решения для исполнения организациями разной формы собственности и гражданами на своей территории.

Анализ различных подходов к пониманию природы местного самоуправления свидетельствует о соединении в его сущности общест­венных и государственных начал. Публичный интерес на уровне местного самоуправления наиболее близок к народу. Вместе с тем, имея более ограниченные пространственные рамки по сравнению с государственной властью, он имеет специфическую природу. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П обращается внимание на то, что местное самоуправление, будучи ориентировано, прежде всего, на решение социально – экономических задач в пределах муниципального образования как территории ком­пактного проживания населения, вместе с тем призвано обеспечить её социально–экономическое развитие в качестве элемента комплексного социально–экономического развития территории субъекта Федерации, чем обуславливается необходимость сбалансированного сочетания в его организации и деятельности общегосударственных, региональных и местных интересов [41].

Представляет интерес проблема преодоления разрыва теории и практики. Заслуживает внимания предложение В. Панкращенко о том, что необходимо перейти от нормативно-правовой «картинки» местного самоуправления к детальному описанию реального функционирования власти, бизнеса, форм человеческого общежития в тысячах населённых пунктов, именуемых муниципальными образованиями. Такой уровень знания проблемы устройства жизни и власти (реальной, а не формальной) на местах, полагает В. Панкращенко, у нас отсутствует. Анализ этих реалий поможет дать ответы на вопросы: есть ли у нас местное самоуправление и каким оно может и должно быть в России [42, с. 21].

Трудно не согласиться с тем, что тенденция к усилению государ­ственного влияния в сфере местного самоуправления в определённой степени объективна. Она, как авторами отмечено выше, связана с многовековыми централизаторскими традициями государственного управления в России. В нынешних сложных условиях этому способ­ствуют напряжённые поиски государством оптимальных путей решения как внутренних, так и международных проблем. В России слабы традиции самоуправления, самоорганизации. «Постсоветские десяти­летия, - отмечает С.А. Магарил, - наглядно демонстрируют низкую социальную компетентность и политическую беспомощность массовых слоёв населения, их неспособность к политико–правовой организации» [43, с. 159]. Нельзя не учитывать менталитет определённой части населения, привыкшего, несмотря на представленные ему Консти­туцией РФ правовые возможности самоорганизации своей жизни, к ожиданию их решения «сверху». Нередки случаи и нежелания чинов­ников развивать самоуправленческие начала. Исследователи, к сожалению, одну из серьёзных проблем в развитии местного самоуправления и в настоящее время представляют в сопротивлении бюрократии всех уровней, которая в местном самоуправлении видит угрозу своему благополучию, привычным методам управления [44, с. 81]. В.В. Путин на церемонии вступления в должность Президента России подчеркнул: «Люди справедливо хотят, чтобы проблемы, которые их беспокоят, решались без проволочек, чтобы к их предложениям, замечаниям и требованиям относились с должным вниманием, чтобы такие понятия, как репутация, честь, отзывчивость, открытость, стали нормой жизни для представителей всех уровней власти» [45, с. 1].

Для судеб местного самоуправления важно обеспечить оптимальное соотношение государственных и общественных начал, определить в какой мере усиление федерального законодательного регулирования может быть гарантией утверждения и развития системы народовластия. Как при этом соблюсти степень централизации, обеспечивающую оптимальный учёт общественных начал местного самоуправления, пределы его саморегулирования. Успех при этом зависит от признания и поддержки местного самоуправления всеми уровнями власти, структурами гражданского общества и самим населением. Авторы полагают, что позиции как сторонников концепции общественной природы местного самоуправления основанной на противопоставлении его, как элемента гражданского общества, государству, так и противо­стоящая ей концепция государственной природы местного самоуправ­ления, имеющие под собой серьёзные аргументы, не до конца последовательны. «Вопрос о том, является ли институт российского местного самоуправления институтом гражданского общества или сту­пенью властной вертикали, по справедливому замечанию Н.А. Тарабан, - остаётся открытым» [46, с. 49]. И.В. Бабичев, принимая участие в экспертной дискуссии в рамках Гайдаровского форума – 2016, обратил внимание на то, что и деструктуризацию, и вертикализацию власти Россия уже проходила в недавнем прошлом, по его мнению, ни первая, ни вторая ситуация ничего хорошего местному самоуправлению не даёт. Поэтому надо «пройти между ливнями» и выстроить относительно автономную местную власть, т. е. сделать ровно то, чего требуют Конституция и Европейская Хартия [29, с. 6]. «Изучение исторического опыта, - полагает Н.И. Лапин, - приводит к выводу: для России наиболее эффективна стратегия эволюции, регулируемой сверху и снизу – и органами государственной власти, и структурами граж­данского общества. Это двуединое взаимопроникновение – важнейшая предпосылка успешной эволюции … российского общества» [47, с. 6]. Представляется, что целесообразно подумать о местном самоуправлении как институте, через который может быть обеспечено это взаимо­проникновение. Это предполагает новое понимание сущности местного самоуправления, а именно его как бинарного института.

Г.В. Атаманчук подчеркивает, что «как элемент демократии и форма народовластия в Российской Федерации, местное самоуправление представляет собой переходную категорию между государством и обществом, позволяющую не только соединить их между собой, но и позволить донести свой интерес каждой стороне до другой» [48, с. 133].

В связи с реформированием и укрупнением территорий субъектов федерации, определением места и роли системы органов местного самоуправления (городских, сельских, районных) в государственном управлении, их роли в территориальной реформе государства приобре­тают важное значение как в теоретическом аспекте, так и на практике.

Список литературы:

1. Авакьян С.Я. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. МГУ, 1998. С. 43.
2. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М. 1999. С. 13.
3. Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009., С. 82-83.
4. Худяков И.А. Древняя Русь. (Исторические очерки древнерусской жизни до Петра Великого). СПб., 1867. С. 11.
5. Морозова Л.Д. Конституционно- правовые основы местного самоуправ­ления. Саратов, 2003. С. 28, 75-76.
6. ПСЗ. Т. 4. 2218.
7. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
8. Ерёмин В.В., Фёдоров М.В. Местное самоуправление в России (Х11‑ХХ вв.). М. 1998.
9. ПЗС Т. 39. № 40457. Отделение первое, собрание второе.
10. Корнилов А.А. Курс истории Х1Х века. М. 1993. С. 251.
11. Князь Александр Васильчиков. Русское самоуправление. / Сост. Предисл. А.Д. Каплина. / Отв. ред. О.А. Платонов. М. Институт русской цивилизации. 2013. С. 70-71.
12. Лиджиева И.В. Законотворческая практика по регулированию института местного самоуправления Калмыцкой степи в Х1Х в. // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 15-19.
13. Замятина В.В. К вопросу об успешной деятельности земского самоуправ­ления в Покровском уезде Владимирской губернии и неудачах современного местного самоуправления. // Государственная власть и местное само­управление. 2016. № 11. С. 58-62.
14. Городская Дума в России в документах и материалах. М. 1957. С. 176 .
15. Витте С.Ю. Воспоминания. 3 Т. М. 1960.
16. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.
17. Лазаревский Н.И. Самоуправление – мелкая земская община. СПб., 1903. С. 7.
18. Белозёров В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть, СПб., 1882. С. 15.
19. Путин В.В., Президент Российской Федерации. Нельзя ничего навязывать муниципалитетам. / Уровни власти должны действовать сообща, но муниципалитетам нужно создать условия для работы. // Муниципальная власть. 2013 6. С. 6.
20. Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года. / [Электронный ресурс] – СПС Консультантплюс (Дата обращения 24.10.2018).
21. Конституция Российской Федерации. / [Электронный ресурс] – СПС Консультантплюс (Дата обращения 24.10.2018).
22. Винник Н.В. Проблема реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. // Государственная власть и местное самоуправление. 2018, № 3. С. 56.
23. Васильев В.И., Постников А.Е., Помазанский А.Е. Развитие демократических принципов и институтов на муниципальном уровне. М. Норма. 2017.
24. Васильев В.И. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправ­ления. // Журнал Российского права 2017. № 1. С. 82-83.
25. Васильев В.И. Ещё раз о территориальных уровнях местного самоуправления. // Журнал Российского права. 2018. № 1. С. 113-114.
26. Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государ­ственная политика унижения городских округов. // Конституционное и муниципальное право. 2015 № 2. С. 61-64.
27. Шугрина Е.С. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ. // Совершенствование местного само­управления сквозь призму конституционной экономики: коллективная монография. / Под. ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во ОГУ им. Ф.М. Достоевского, 2015. С. 61.
28. Сергеев А.А. Рецензия на книгу Васильев В.И., Постников А.Е., Помазанский А.Е. Местное самоуправление на современном этапе М., 2017. // Журнал Российского права, 2018. № 1. С. 170.
29. Петухов Р.В., Луценко Е.В. Местное самоуправление на современном этапе общественного развития. Экспертная дискуссия в рамках Гайдаровского форума – 2016. // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. 2016. № 1. С. 4.
30. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения. // Конституционное и муниципальное право, 2015. № 10. С. 7.
31. Доклад Общественной палаты Российской Федерации. О состоянии гражданского общества в Российской Федерации. 22 декабря 2006 г. // Архив Общественной палаты Российской Федерации. [Электронный ресурс] – ОП РФ (Дата обращения 24.01.2019).
32. Кузнецова П.Ю. Местное самоуправление как институт гражданского общества: организационно правовое регулирование: в 2 ч. Ч. П // Исторические, философские, политические и юридические науки, культу­рология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012, № 9(23). С. 95-99.
33. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституализация муниципальной демократии. М. Норма, 2008. С. 48-66.
34. Рыков А.Н. К вопросу о соответствии конституционного принципа самостоятельности интересам местной публичной власти. // Государственная власть и местное самоуправление. 2017.№ 8. С. 32-33.
35. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно–правовой модели и практики взаимоотношений. Дис. докт. юрид. наук. М.. 2008. С. 105-106.
36. Пешин Н.Л. Муниципальная власть: продолжение государства или институт самоорганизации общества? // Муниципальное имущество: Экономика, право, управление. 2018. № 3. С. 38.
37. Общественная палата РФ. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. // Местное самоуправление. 2008. № 2.
38. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 97-118..
39. Гунина Т.Г. Местные сообщества как субъекты решения вопросов местного самоуправления. // Государственная власть и местное самоуправление. 2016, № 11. С. 27-28.
40. Гегель Г.В.Ф. Философия права. Пер. с нем. М. Мысль. 1990.
41. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П [Электронный ресурс] – СПС Консультантплюс (Дата обращения 24.10.2018).
42. Панкращенко В. О кризисе, местном самоуправлении и свободе истори­ческого выбора. // Муниципальная Россия. 2015. № 10. С. 21.
43. Магарил С.А. О политических режимах в советском государстве и современной России. // Социс. 2018. № 8. С. 159.
44. Парахина В.Н., Галеев Е.В., Ганшина Л.Н. Муниципальное управление. М. Кнорус. 2015. С. 81.
45. В.В.Путин Из выступления на церемонии вступления в должность Президента России. // Российская юстиция. 2018. № 6. С. 1.
46. Тарабан Н.А. Местное самоуправление в России: институт гражданского общества или ступень властной вертикали. // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 3. С. 49.
47. Лапин Н.И. Формирование социального государства – способ успешной эволюции общества. // Социс. 2018. № 8. С. 6.
48. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М. 2014, с. 133.