РЕШЕНИЕ О ПРОВЕДЕНИИ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА МНОГОКВАРТИРНОГО ДОМА: КРУГ СУБЪЕКТОВ И ВОЗМОЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

THE DECISION ON CARRYING OUT CAPITAL REPAIRS APARTMENT BUILDING: THE RANGE OF SUBJECTS AND POSSIBLE PROBLEMS

Sergey Kartavov

Applicant of the Department of administrative and financial law, Ural Institute of management - branch of the Russian presidential Academy of national economy and public administration

Russia, Yekaterinburg

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрен установленный нормами права порядок принятия решений о проведении капитального ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. Проводится анализ полномочий по принятию таких решений, круг уполномоченных субъектов. Показаны особенности организации капитального ремонта в зависимости от субъектов, принявших решение о таком капитальном ремонте, выявлены дефекты правового регулирования существующего порядка, обоснована необходимость его корректировки, предложены изменения организации капитального ремонта в части принятия решений о капитальном ремонте и последовательности действий по организации капитального ремонта.

ABSTRACT

The article considers the procedure for making decisions on capital repairs of the common property of owners of premises in multi-apartment buildings established by the norms of law. The author analyzes the powers to make such decisions and the range of authorized subjects. The features of the organization of overhaul, depending on the subjects who took the decision about such a major repair, defects of legal regulation of the existing order, the necessity of adjustment, proposed changes in the organization of major repairs in terms of making decisions about overhaul and sequence of actions on a major overhaul.

Ключевые слова: многоквартирный дом, капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, решение о проведении капитального ремонта, региональная программа капитального ремонта, актуализация региональной программы капитального ремонта, общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме, орган местного самоуправления.

Keywords: multi-apartment building, major repairs of common property in an apartment building, decision to carry out major repairs, regional capital repair program, updating of the regional capital repair program, general meeting of owners of premises in an apartment building, local government body.

Система капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, которая, начиная с декабря 2012 года, организована на территории Российской Федерации по новым правилам [1], на данный момент завершила решение основной массы своих организационно-технических задач. В настоящее время уже можно смело утверждать, что ее становление состоялось: сформирована необходимая нормативная правовая база, обозначены субъекты соответствующих правоотношений, установлены их права и обязанности, разработаны и нормативно закреплены различные составляющие эту область законодательства процедуры (ежегодная актуализация региональных программ капитального ремонта, определение необходимости выполнения работ, отбор подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту, приемка выполненных работ, индексация минимального размера взноса на капитальный ремонт, контроль за целевым расходованием денежных средств, сформированных за счет взносов на капитальный ремонт, и многие другие).

Тем не менее, в практической плоскости до сих пор имеют место некоторые проблемы, которые сопровождают капитальный ремонт и привлекают к себе внимание исследователей для поиска причин, порождающих такие проблемы.

В настоящей публикации предпринята по результатам проведенного исследования законодательства Российской Федерации попытка анализа, регулирующего порядок принятия решений о проведении капитального ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах (далее – капитальный ремонт), который регламентирован разделом IX Жилищного кодекса Российской Федерации [2] (далее – ЖК РФ). Данный вопрос, не смотря на свою кажущуюся простоту, таит в себе ряд противоречий, что заставляет включить его в число актуальных.

Первое утверждение, которое мы хотели бы развить в рамках настоящей статьи, – организация капитального ремонта имеет свои особенности в зависимости от субъекта, принявшего соответствующее решение о капитальном ремонте.

Как театр начинается с вешалки, так капитальный ремонт начинается с принятия решения. Несмотря на логичность данного тезиса, его также подтверждает примененная федеральным законодателем конструкция: глава 18 ЖК РФ, посвященная проведению капитального ремонта, начинается со статьи 189 ЖК РФ, которая регулирует принятие решений о проведении капитального ремонта. Указанная статья играет главную роль в рассматриваемой теме, она называет двух субъектов, обладающих полномочиями на принятие решений о капитальном ремонте: собственников помещений и орган местного самоуправления. В статье автор не рассматривает случаи возникновения аварий и иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, для которых вторым предложением части 6 статьи 189 ЖК РФ предусмотрен особый порядок принятия решений, и этот порядок принимается каждым субъектом Российской Федерации для своей территории индивидуально.

Собственники помещений в многоквартирном доме являются одновременно и собственниками общего имущества в таком доме (на праве общей долевой собственности), что установлено частью 1 статьи 36 ЖК РФ, а также статьями 289, 290 Гражданского кодекса Российской Федерации [3]. Таким образом, принятие собственниками помещений решения о капитальном ремонте принадлежащего им на праве общей долевой собственности имущества согласуется с базовыми правомочиями собственника: владеть, пользоваться и распоряжаться таким имуществом в установленных ЖК РФ и гражданским законодательством пределах [2].

В настоящее время автор умышленно не берет во внимание ситуацию, в которой все помещения в многоквартирном доме принадлежат одному собственнику, поскольку в этом случае общее имущество, как таковое, отсутствует, но, несмотря на данное обстоятельство, капитальный ремонт такого дома подлежит выполнению по правилам, установленным ЖК РФ для общего имущества. В региональную программу капитального ремонта подлежат включению, в том числе, многоквартирные дома, все помещения в которых принадлежат одному собственнику (пункт 1 части 2 статьи 168 ЖК РФ). Несмотря на очевидное противоречие, которое здесь отмечено, автор оставляет его за рамками статьи, поскольку оно заслуживает отдельного исследования.

Учитывая коллективный характер рассматриваемого субъекта правоотношений, свое решение собственники помещений принимают путем проведения общего собрания, которое затем фиксируется в протоколе общего собрания. Это следует из формулировок части 1 статьи 189, части 4 статьи 168, части 4 статьи 177 ЖК РФ. Кроме того, пункт 1 части 2 статьи 44 ЖК РФ, устанавливая полномочия общего собрания, прямо относит к его компетенции принятие решений о капитальном ремонте.

Что касается органа местного самоуправления, рассматриваемого в качестве субъекта, наделенного правом принять решение о проведении капитального ремонта, то он в данном случае выполняет скорее вспомогательную функцию. Его участие в принятии решений начинается лишь тогда, когда собственники помещений не приняли свое решение о проведении капитального ремонта в установленные законом сроки [2]. В этом состоит первая особенность принимаемого органом местного самоуправления решения о капитальном ремонте.

Вторая особенность (она же – основная) заключается в том, что содержание такого решения заранее предопределено региональной программой капитального ремонта и потому, строго говоря, такой акт органа местного самоуправления решением не является. Он в данном случае является лишь констатацией заранее известного факта – о содержании региональной программы капитального ремонта, которая, являясь по своей природе нормативным правовым актом, официально публикуется для всеобщего сведения. Региональная программа капитального ремонта утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 168 ЖК РФ).

Общие требования к содержанию региональных программ капитального ремонта универсальны для всех регионов – они установлены частью 2 статьи 168 ЖК РФ, согласно которой такие программы включают в себя перечень многоквартирных домов, перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту, плановый период проведения капитального ремонта.

В связи с отмеченным обстоятельством, цель принимаемого органом местного самоуправления решения очень сложно установить. Во-первых, в данном случае он лишен всякой инициативы и не вправе принять решение, идущее вразрез установленным программой капитального ремонта срокам и видам работ. Во-вторых, сомнительно само право данного субъекта принимать решения в отношении имущества, которое ему не принадлежит. В-третьих, совершенно не ясно как должны развиваться события в том случае, если орган местного самоуправления свое решение не примет, или примет его с опозданием – действующая редакция ЖК РФ данную ситуацию никак не регламентирует, хотя на практике такие ситуации имеют место.

В этом случае обязательно возникнет и другой не менее актуальный вопрос – законно ли вообще приступать к выполнению работ, поскольку ЖК РФ связывает выполнение капитального ремонта с соответствующим решением, которое должно предшествовать работам, а не следовать за ними.

Содержание принимаемого органом местного самоуправления решения также никак не регламентировано, что на практике приводит к самым непредсказуемым ситуациям. Например, в самых крайних случаях органы местного самоуправления в своих решениях формально ограничиваются формулировкой, предписанной ЖК РФ: «провести капитальный ремонт в соответствии с региональной программой». В других случаях они включают в свои решения адреса многоквартирных домов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования. В третьих случаях их решения содержат конкретные виды работ, которые запланированы на очередной календарный год согласно региональной программе.

В последнем примере органы местного самоуправления действуют, безусловно, из лучших побуждений – не ограничиваются формальным подходом, а повышают степень определенности и информированность граждан на подведомственной им территории, однако, вопреки своим стараниям, часто получают совершенно противоположный результат: виды работ и сроки их выполнения, установленные программой, по разным причинам могут меняться уже после того, как органами местного самоуправления приняты соответствующие решения. Например, конкурс по отбору подрядной организации не состоялся, или собственники с опозданием решили изменить виды работ, или поздно обнаружилось, что конструктивный элемент, подлежащий ремонту, в доме отсутствует, а контракт на его ремонт уже заключен. В результате при очередной актуализации программы в нее вносятся соответствующие изменения, а органы местного самоуправления либо не успевают отслеживать такие изменения, либо умышленно не осуществляют актуализацию своих принятых ранее решений, мотивируя это тем, что поменять свое решение уже после того, когда оно вступило в силу и опубликовано, будет неправильным или незаконным.

Критичным в данном случае является то, что решениями определены одни виды работ, а по факту выполнены другие. Автор был свидетелем ситуаций, в которых органы местного самоуправления корректировали свои ранее принятые решения уже после завершения работ (чтобы уже наверняка не ошибиться в вопросе «какие именно работы были выполнены»).

Данная ситуация, несмотря на свою анекдотичность, несет в себе определенную практическую пользу, поскольку приводит к уместному вопросу о том, а можно ли обойтись без таких решений. Работы выполняются, программа капитального ремонта реализуется, заказчики и исполнители счастливы, собственники помещений довольны.

Иная проблема, с которой, наверняка, уже сталкивались многие органы местного самоуправления, состоит в следующем. Органы, принимая свои решения, в которых указан конкретный календарный год проведения капитального ремонта, нарушают требования ЖК РФ, предписывающий принять такое решение в соответствии с региональной программой капитального ремонта. Последняя должна включать в себя плановый период проведения капитального ремонта, указанный срок может определяться указанием на календарный год или не превышающий трех календарных лет период (пункт 3 части 2 статьи 168 ЖК РФ). В случае указания в региональной программе планового трехлетнего периода, что имеет место во многих субъектах Российской Федерации, органы местного самоуправления не имеют права указывать в своих решениях конкретный год проведения капитального ремонта.

Учитывая вышеизложенное, а также опираясь на примененные федеральным законодателем формулировки, можно строить лишь предположения о целях и содержании принимаемых органами местного самоуправления решений, предусмотренных частью 6 статьи 189 ЖК РФ, которые, впрочем, не претендуют на безошибочность и опровергаются иными положениями закона.

В отличие от решений органов местного самоуправления, решения, принимаемые собственниками помещений, должны быть наполнены более конкретным содержанием, что следует из частей 5 и 5.1 статьи 189 ЖК РФ. Часть 5 статьи 189 ЖК РФ относится к случаю формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора, часть 5.1 статьи 189 ЖК РФ – к случаю формирования фонда капитального ремонта на специальном счете.

Согласно части 5 статьи 189 ЖК РФ собственники своим решением должны определить три пункта: состав работ, их предельно допустимую стоимость и лицо, которое будет участвовать в приемке выполненных работ. Часть 5.1 статьи 189 ЖК РФ предписывает собственникам определить своим решением пять пунктов, три из которых совпадают с перечнем части 5 статьи 189 ЖК РФ, а два дополнительных касаются сроков проведения капитального ремонта и источников его финансирования.

Из этого следует, что собственники, которые формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, своим решением о капитальном ремонте не могут определить срок его проведения, что также означает и отсутствие у них права изменить установленные программой сроки, поскольку само понятие «срок» в их решении фигурировать не может.

Данное обстоятельство не согласуется с частями 2 и 3 статьи 189 ЖК РФ, согласно которым собственники в любое время вправе принять решение о проведении капитального ремонта по предложению регионального оператора либо по собственной инициативе; региональный оператор представляет таким собственникам предложения, в том числе, о сроке начала капитального ремонта. В итоге получается, что предложения о сроке собственникам должны быть направлены, но утвердить эти сроки или изменить их они не могут. Иначе, как недоразумением, такую ситуацию не назвать.

В таком случае становится затруднительным понять смысл нормы, закрепленной частью 1 статьи 189 ЖК РФ, о том, что проведение капитального ремонта осуществляется на основании решения общего собрания собственников. Вести речь о каких-либо работах имеет смысл лишь тогда, когда есть четкое понимание сроков этих работ, в противном случае само понятие «выполнение работ» и планирование работ в практической плоскости не имеют смысла.

Предоставить собственникам право изменять при необходимости сроки проведения ремонта на федеральном уровне предлагали, в частности, П.В. Крашенинников и Е.В. Бадулина в своей работе, посвященной путям совершенствования законодательства о капитальном ремонте, выполненной еще в 2016 году [4].

В отличие от сроков, ситуация с видами работ кажется достаточно прозрачной: собственники получают предложения о видах работ и принимают по ним свое решение, но такое ощущение складывается лишь на первый взгляд, поскольку собственники вправе принять решение, которым они не утверждают все из предложенных им работ, т.е. отказываются от всех работ. Закон не обязывает собственников в любом случае выбрать что-либо из предложенного, и заказчику не остается ничего иного, как перенести работы на более поздний период.

Таким образом, у собственников есть реальная возможность своими решениями заблокировать абсолютно любые работы по капитальному ремонту (т.е. все), для этого достаточно лишь ежегодно принимать соответствующие решения и надлежащим образом их оформлять, поскольку, как уже было отмечено выше, согласно нормам ЖК РФ решение общего собрания собственников является основанием для проведения работ по капитальному ремонту.

В завершение исследования автор сформулировал некоторые выводы и предложения по рассмотренной теме:

1. Нормы ЖК РФ, предписывающие осуществлять капитальный ремонт на основании решения органа местного самоуправления, не содержат четких требований к таким решениям, в том числе к их содержанию. Нормы ЖК РФ, предписывающие осуществлять капитальный ремонт на основании решения общего собрания собственников помещений, содержат противоречивые требования к таким решениям, а также ограничивают полномочия собственников в части перечня вопросов, подлежащих утверждению такими решениями. В отсутствие установленных законом правовых последствий непринятия решений о проведении капитального ремонта, существует правовая неопределенность по вопросу законности выполнения соответствующих работ.

2. Учитывая, что капитальный ремонт в любом случае осуществляется на основании утвержденной (актуализированной) программы капитального ремонта и краткосрочного плана ее реализации, целесообразно изменить существующую схему (последовательность) организации капитального ремонта. Существующую схему: «1) актуализация программы – 2) направление предложений о капитальном ремонте – 3) принятие решений о капитальном ремонте – 4) выполнение работ» заменить следующей: «1) направление предложений о капитальном ремонте – 2) принятие решений о капитальном ремонте (видах и сроках работ) для актуализации программы – 3) актуализация программы – 4) выполнение работ». При этом порядок актуализации региональных программ капитального ремонта и краткосрочных планов их реализации, а также единые требования к таким программам и планам целесообразно закрепить на федеральном уровне, в целях обеспечения их единообразия на всей территории Российской Федерации, в этом случае предлагаем изменить концепцию понятия «решение о капитальном ремонте», спроектировав его как решение для актуализации программы.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 25.12.2012 № 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7596.
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
4. Крашенинников П.В., Бадулина Е.В. Капитальный ремонт многоквартирных домов: пути совершенствования законодательства // Семейное и жилищное право. 2016. № 6. С. 37 – 41.