К ВОПРОСУ О СТАТУСЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОКРУГА

TO THE QUESTION OF THE STATUS OF THE FEDERAL TERRITORIAL DISTRICT

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные задачи образования нового  федерального территориального округа в условиях конституционной реформы. При образовании субъекта федерации – федерального территориального округа - особое внимание уделяется назначению федерального образования, разграничению полномочий между органами представительной и исполнительной власти на уровне федерального округа, а также уровнями федеральной, региональной и местной власти. Расширение правоспособности представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне федерального территориального округа подчеркивает задачи подобных территорий. Вместе с тем, реализация законопроекта на уровне отдельного федерального округа весьма сомнительна, требует установления статуса округа в федеральном законодательстве и гармонизации отношений с субъектами федерации и местным самоуправлением, а также отношений публичных и частных интересов.

ABSTRACT

The article deals with the main tasks of forming a new Federal territorial district in the context of constitutional reform. When forming a Federal subject-a Federal territorial district-special attention is paid to the purpose of Federal education, the division of powers between representative and Executive authorities at the Federal district level, as well as the levels of Federal, regional and local authorities. The expansion of the legal capacity of representative and Executive bodies of state power at the level of the Federal territorial district highlights the tasks of such territories. At the same time, the implementation of the draft law at the level of a separate Federal district is very doubtful. It requires establishing the status of the district in Federal legislation and harmonizing relations with the subjects of the Federation and local self-government, as well as relations between public and private interests.

Ключевые слова: федеральный территориальный округ, органы власти субъекта федерации, местное самоуправление, правотворчество, нормативно-правовой акт.

Keywords: Federal territorial district, authorities of the subject of the Federation, local self-government, law-making, normative legal act.

Законодательный процесс является юридическим выражением законотворческой функции федеральных органов и органов субъекта федерации, органов местного самоуправления. В результате последовательной реализации регламентных процедур в правовой сфере действует новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Многообразие форм законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, местном самоуправлении, тем не менее, позволяет показать его общую модель. Источником регио­нального и муниципального правотворчества являются Конституция РФ и учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы), законы и Уставы муниципальных образований и их нормативно-правовые акты. Важным аспектом нормотворческой деятельности является запрет на принятие нормативных актов, право на которые имеет исключительно федеральный законодатель. Это не лишает региональных законодателей права законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, а также возможности участия в работе по подготовке федерального законодательства путем замечаний и предложений в имеющиеся проекты федеральных законов в ходе их обсуждения.

Деятельность государственных органов станет эффективной только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическим состоянием среды регулирования и с федеральным законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 67 Конституции РФ [1] в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти"[6]  на территории Российской Федерации могут быть созданы федеральные территории. Возможно, что наделение статусом федеральной территории «Сириуса», будет воспроизведено на иных территориях, учитывая, что практика наделения отдельных территорий особым правовым статусом, предусматривающим некоторую специфику организации публичной власти, не является первой для российской государственно-правовой действительности. Такими территориями были как отдельные муниципальные территории, так и обособленные центры, территории с особым статусом, зоны экономического благоприятствования, основанные на муниципальных уровнях, территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), наукоградов, приграничных территорий, инновационного центра "Сколково", территории опережающего социально-экономического развития (ТОРы) и т.д.

Проект Федерального закона N 1051718-7 "О федеральной территории "Сириус" предусматривается, что федеральной территорией "Сириус" признается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности. [4] 

Положения законопроекта устанавливают правовые основы функционирования федеральной территории "Сириус", в том числе  регулируют отношения, возникающие в связи с ее созданием, организацией деятельности органов публичной власти, а также с осуществлением экономической и иной деятельности в границах указанной территории (статья 1). [4]  Согласно части 1 статьи 2 законопроекта под федеральной территорией "Сириус" (далее – ФТ) представляется имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором в соответствии с Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус" в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности. [4]

Как отмечает автор, данное определение составлено перечислением свойств территории, что требует подготовки законопроекта «О федеральной территории», включающего особенности сочетания федеральных, региональных и местных условий образования любой федеральной территории и ее признаков. 

Положения законопроекта устанавливают границы федеральной территории и порядок их изменения, полномочия, осуществляемые органами публичной власти на данной федеральной территории и особенности их реализации, особенности осуществления полномочий федеральных государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в федеральной территории, систему органов публичной власти данной федеральной территории, порядок участия граждан в управлении указанной федеральной территорией, экономические основы деятельности органов публичной власти федеральной территории. Полагаю, что границы территории ФТ целесообразно было бы установить Указом Президента РФ, а также было бы целесообразно рассматривать пакет законопроектов, предусматривающих внесения изменений в законодательные акты, подлежащие подготовке в целях реализации проекта образования ФТ «Сириус».

Частью 2 статьи 18 законопроекта предусматривается, что со дня вступления в силу Федерального закона "О федеральной территории "Сириус" и до 31 декабря 2025 года действует переходный период, в течение которого решаются вопросы организации функционирования федеральной территории "Сириус"[4].

Согласно части 3 статьи 18 законопроекта  словосочетания федеральная территория "Сириус" и муниципальное образование городской округ Сириус Краснодарского края используются в одном значении, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус"[4]. При этом нормами статьи 2 Закона Краснодарского края от 03.04.2020 N 4266-КЗ "Об установлении границ муниципального образования городской округ Сириус Краснодарского края и о наделении его статусом городского округа" муниципальное образование "городской округ Сириус Краснодарского края" наделяется статусом городского округа и его административным центром определяется поселок городского типа Сириус. [6] В связи с чем, возникает неопределенность в статусе данной федеральное территории: муниципальное образование со статусом городского округа Сириус, особенности которого будут определяться Федеральным законом "О федеральной территории "Сириус" или особое публично-правовое образование, имеющее общегосударственное стратегическое значение, не являющееся муниципальным образованием. Возможно до 2025 года использовать переходный период для создания ФТ на базе муниципального образования "городской округ Сириус Краснодарского края". В настоящее время гарантии населения будут соблюдены, а также этот период позволит без потрясений подготовить нормативную базу ФТ (Устав, Регламенты, проекты нормативно-правовых актов).

Необходимо также учитывать, что согласно части 2 статьи 3 Конституции РФ[1]  народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Нормы части 2 статьи 32 и статьи 33 Конституции РФ [1]  предусматривают, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Вместе с тем в нормах законопроекта правовое положение органов публичной власти ФТ "Сириус" недостаточно определено, в том числе особый публично-правовой статус в связи с осуществлением одновременно отдельных государственных полномочий Российской Федерации, ее субъектов и полномочий органов местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения.

В соответствии с положениями части 1 статьи 10 законопроекта систему органов публичной власти федеральной территории "Сириус" будут составлять совет федеральной территории "Сириус" – представительный орган федеральной территории "Сириус"; глава федеральной территории "Сириус" – высшее должностное лицо федеральной территории "Сириус"; администрация федеральной территории "Сириус" – исполнительно-распорядительный орган федеральной территории "Сириус", а также в части 2 статьи 10 законопроекта предусматривается, что в соответствии с проектом закона "О федеральной территории "Сириус" и иными федеральными законами, а также Уставом федеральной территории "Сириус" могут быть предусмотрены иные органы публичной власти федеральной территории "Сириус"[4]. Вместе с тем нормами законопроекта возможность создания иных органов публичной власти федеральной территории не предусмотрено. В законопроекте не определены полномочия главы федеральной территории "Сириус", в связи с вхождением его в состав Совета данной территории, в частности, в законопроекте не указывается, что данный глава будет обладать в Совете правом решающего голоса, то есть голосовать наравне с другими членами Совета по всем вопросам, отнесенным к компетенции Совета либо председательствовать по должности. Это обстоятельство затруднит подготовку регламентов и Устава ФТ.

В целом принятие законопроектов будет способствовать созданию условий и механизмов для развития инновационной научно-технологической деятельности в ФТ "Сириус", реализации проектов и формированию инвестиционной привлекательности, расширению доступа к участию в перспективных образовательных, научных и научно-технических проектах на основе муниципального образования городского округа Сириус Краснодарского края.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 18.11.2020)
2. Проект федерального закона № 1051718-7 «О федеральной территории «Сириус»» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/65620.html/ (дата обращения 18.11.2020)
3. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_346019/ (дата обращения 18.11.2020)
4. Закон Краснодарского края от 03.04.2020 N 4266-КЗ "Об установлении границ муниципального образования городской округ Сириус Краснодарского края и о наделении его статусом городского округа" // [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/570720192 (дата обращения 18.11.2020)