СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В СФЕРЕ РЫБОЛОВСТВА И СОХРАНЕНИЯ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

LIST OF SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE JURISDICTION IN THE FIELD OF FISHERIES AND CONSERVATION OF AQUATIC BIOLOGICAL RESOURCES

Marina Russkova

 postgraduate student of the Pacific State University Khabarovsk The paper was co-authored with the academic supervisor,

Russia, Khabarovsk

Valery Stepenko

Doctor of Law, Associate Professor, Pacific State University,

Russia, Khabarovsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются общие положения о субъектах административной юрисдикции, их состав. Выделяются субъекты административной юрисдикции в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Дается сравнительная характеристика субъектов административной юрисдикции в сфере рыболовства в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РСФСР и Кодексом об административных правонарушениях РФ. Сделана попытка определения проблемных моментов административной юрисдикции в сфере рыболовства.

ABSTRACT

The paper considers the general provisions on the subjects of administrative jurisdiction, their composition. The subjects of administrative jurisdiction in the field of fisheries and conservation of aquatic biological resources are distinguished. A comparative description of the subjects of administrative jurisdiction in the field of fishing in accordance with the Code of Administrative Offenses of the RSFSR and the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation is given. An attempt is made to determine the problematic aspects of administrative jurisdiction in the field of fisheries.

Ключевые слова: субъекты административной юрисдикции, их виды, проблемы административной юрисдикции в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Keywords: subjects of administrative jurisdiction, their types, problems of administrative jurisdiction in the field of fisheries and conservation of aquatic biological resources.

Самыми многочисленными правонарушениями являются административные правонарушения. Постоянное их увеличение, а также причиняемый ими ущерб оказывает отрицательное влияние на общественные отношения и на систему государственного управления. Статистика административных правонарушений показывает, что судами общей юрисдикции за 2016 г. рассмотрено 5 млн. 582,7 тыс. дел,  за 2017 г. рассмотрено 5 млн. 643,0 тыс., за 2018 г. рассмотрено 7 млн. 34,0 тыс., за 2019 г. рассмотрено 7 млн. 31,7 тыс., в первом полугодии 2020 года 3 млн.365 тыс. дел об административных правонарушениях. Из всех рассмотренных дел около 1 % составляют правонарушения в сфере охоты, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов [12]. Государству в целях борьбы с правонарушениями в различных сферах общественной жизни необходима эффективная система  административных и судебных органов. Для эффективной борьбы с такими явлениями созданы специальноуполномоченные органы, наделенные законодательством соответствующими административно-юрисдикционными полномочиями. Многие ученые административисты определяли понятие субъекта административной юрисдикции (А.Ю. Гулягин [1, с.26-29], Е.В. Елфимова [2, с.99-107], Д.Р. Канищев [3, с.25-29], В.Е. Степенко [7, с.137-151] и др.).  Из  совокупности определений можно выделить то, что   субъект административной юрисдикции – это лицо (орган);  такое лицо (орган) наделено государством полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях; в процессе рассмотрения дел применяются процессуальные, материальные и компетеционные нормы административно-деликтного законодательства, а также принимаются решения в установленном законодательством порядке и формах.  По мнению В.Р. Кисина «субъекты административной юрисдикции являются субъектами административно - деликтных процессуальных отношений - участниками производства по делу об административном правонарушении, наделенными государством властными полномочиями.» [4, с.37-42]. Система субъектов административной юрисдикции  состоит из элементов (органов, должностных лиц, судей) на которых законом возложена общая функция - осуществление административной юрисдикции. Административная юрисдикция предусматривает применение соответствующих юридических санкций в административном порядке. Административная юрисдикция является видом правоохранительной деятельности органов государственного управления, включающая рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решения по ним.

Кодекс об административных  правонарушениях РСФСР действовавший до  2002 года  субъектный состав административно-юрисдикционных органов (ст. 194 КоАП РСФСР) определял как "Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях". В указанной статье КоАП РСФСР упомянуты были основные виды субъектов (весь перечень их содержался в статьях главы 16 КоАП РСФСР). К ним относились административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов; исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов народных депутатов; районные (городские) народные судьи (народные судьи); районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних, а также  органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица), уполномоченные на то законодательными актами СССР. [9]

 Кодексом об административных правонарушениях  РФ,  действующим с 01 июля 2002 года состав субъектов административной юрисдикции определен в главах 22 и 23 КоАП РФ.  Как верно указал А.Ю.Якимов,   «следует учитывать, тот факт, что в статье 22.1 КоАП РФ содержатся два перечня основных видов данных субъектов: в одном - уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных в КоАП РФ,  в другом - уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.» [8, 25-31]  Согласно части 1 статьи 22.1 КоАП РФ субъектами административной юрисдикции являются: судьи  (мировые судьи); федеральные органы исполнительной власти, их структурные  подразделения, территориальные органы и структурные подразделения этих территориальных органов, а также иные государственные органы в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или  Правительства Российской Федерации; комиссии  по делам несовершеннолетних и  защите  их прав; Банк России  в соответствии с задачами и функциями, возложенными на него  федеральным законодательством; органы и учреждения уголовно-исполнительной системы;  органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в  компетенцию которых входит осуществление  государственного надзора, либо осуществление переданных им полномочий в сфере федерального государственного надзора; государственные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, которые уполномочены в соответствии с законодательством на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), государственного портового контроля,  федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также государственные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые уполномочены в соответствии с законодательством осуществлять государственный лесной надзор (лесная охрана), государственный надзор в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения. [10]

Интерес для авторов в данной статье представляют лишь те субъекты, которые осуществляют административную юрисдикцию в рамках производства по делам об административных правонарушениях за нарушение законодательства о сохранении водных биологических ресурсов и рыболовства. Прежде всего, при определении  административной ответственности в сфере рыболовства и сохранении водных биологических ресурсов необходимо представлять всю систему уполномоченных органов власти и их должностных лиц, осуществляющих административно-юрисдикционные полномочия в данном направлении, поскольку указанные органы и должностные лица во многих случаях сами допускают нарушения требований регионального или федерального законодательства, что, в свою очередь, нарушает права, свободы и законные интересы граждан, должностных и юридических лиц. Источниками, регламентирующими административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти в области рыболовства являются материальные и процессуальные нормы права принятые в данной сфере.

Как показывает анализ законодательства, системе органов административной юрисдикции, как во всех отраслях, так и в сфере сохранения водных биологических ресурсов и рыболовства присущи своя специфика и обусловлена  она разделением административных правонарушений в данной сфере на правонарушения, устанавливаемые Кодексом об административных правонарушениях РФ на федеральном уровне, и правонарушения, закрепляемые законодательными актами субъектов Российской Федерации. Однако как правильно отмечают Г.С. Павлов, Д.С. Андреева, «несмотря на это, ведущая  и главная роль отводится нормативным правовым актам федерального уровня» [6]. Даже в положениях о прибрежном рыболовстве, касающихся выделения пользователям квот, а также наделения пользователей рыболовными участками, квотами на вылов водных биологических ресурсов для  коренных малочисленных народов и по другим направлениям в субъектах РФ, регулирование осуществляется только на уровне федерации.  Полномочия применять законодательство в сфере рыболовства распределены по федеральным органам исполнительной власти (федеральным министерствам, службам, агентствам), их территориальным органам и структурным подразделениям. Законодательством также предусмотрено, что эти полномочия могут передаваться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в соответствии с предметами ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Статус органов, привлекающих к  административной ответственности, определяется объемом полномочий.

По объему полномочий органы административной юрисдикции (должностные лица) подразделяются на следующие группы:

- органы, в компетенцию которых  входит совершение первичных процессуальных действий по выявлению административных правонарушений, составление протокола и передача материалов органу (должностному лицу), правомочному рассматривать и разрешать дело по существу, то есть данные органы создают процессуальное основание для привлечения лица к административной ответственности.  Другими словами, создают условия для рассмотрения дел;

- органы, в компетенцию которых входит как производство первичных процессуальных действий, так и рассмотрение дел об административных правонарушениях. Это субъекты, совмещающие юрисдикционные и контрольно-надзорные функции;

-  органы (должностные лица), только рассматривающие дела об административных правонарушениях по существу. Специализированные субъекты административной юрисдикции, то есть те, которые не осуществляют контрольно-надзорные функции по предмету юрисдикции.

В соответствии с нормами КоАП РФ, уполномоченными по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов органами являются:

- судьи (в тех случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье) (ст.23.1 КоАП РФ);

- органы пограничной службы (ст.23.10 КоАП РФ);

- органы, которые осуществляют государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (рассматривают дела об административных правонарушениях, которые совершенны на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах) (ст. 23.25 КоАП РФ);

- федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (ст.23.27 КоАП РФ).

В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РСФСР за совершение нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов дела об административных правонарушениях рассматривали только органы рыбоохраны.  Можно предположить, что расширение круга субъектов административной юрисдикции в сфере рыболовства является следствием увеличения количества административных правонарушений в данной сфере, а  также увеличение количества нормативных актов, регулирующих рыболовство, контроль за исполнение которых необходим со стороны государства.

Что касается составления протоколов об административных правонарушениях  за нарушение законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, то в соответствии с нормами ст.28.3 КоАП РФ протоколы составляются должностными лицами органов, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, а именно: должностные лица органов внутренних дел (полиции);  органы, осуществляющие государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий  (в части административных правонарушений, которые совершенны на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах); органы пограничной службы; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Показательна практика деятельности территориальных органов Росрыболовства. За период 2016–2020 годов, территориальными органами Росрыболовства при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий выявлен достаточно большой процент правонарушений. На территории Дальневосточного Федерального округа контрольно-надзорную деятельность осуществляют Амурское территориальное управление, Ангаро-Байкальское территориальное управление, Восточно-Сибирское территориальное управление, Северо-Восточное территориальное управление, Охотское территориальное управление, Приморское, Сахалино-Курильское. В 2020 г. Охотским территориальным управлением составлено 713 протоколов об административных правонарушениях в сфере добычи водных ресурсов и сохранения водных биологических ресурсов. Изъято незаконно добытых водных биологических ресурсов — 630,2 кг; орудий лова, использовавшихся в совершении административных правонарушениях, — 200 единиц. Должностными лицами Амурского территориального управления рыбоохраны в 2020 г. было вскрыто 2 968 нарушений, связанных с незаконной добычей (выловом) лососевых видов рыб. У нарушителей изъято 4 093 ед. незаконных орудий добычи (вылова), 262 ед. транспортных средств, 7 022 кг незаконно добытой рыбы лососевых видов и 331,37 кг лососевой икры. Сахалино-Курильским территориальным управлением в 2020 г. было проведено 3 229 контрольно-надзорных мероприятий, в Управлении зарегистрировано 2 508 нарушений. Общая сумма наложенных административных штрафов составила 11 076,50 тыс. руб., изъято: орудий незаконной добычи (вылова) водных биоресурсов — 1 293 шт.; транспортных средств — 49 ед.; водных биологических ресурсов — 3,981 т., икры — 138,234 кг. [13]

Из представленного перечня субъектов административной юрисдикции в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов к органам, в компетенцию которых  входит совершение первичных процессуальных действий по выявлению административных правонарушений относятся органы полиции и должностные лица органов полиции.  К органам, в компетенцию которых входит как производство первичных процессуальных действий, так и рассмотрение дел по существу в сфере рыболовства относятся: органы пограничной службы, органы, осуществляющие  государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (в части правонарушений, которые совершены на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах) и федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.  Наконец, к  органам, только рассматривающим дела об административных правонарушениях по существу в сфере рыболовства, относятся только суды.

Анализ административного законодательства, устанавливающего административную ответственность за нарушение законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, позволяет выделить ряд принципиальных моментов, определяющих проблемы административной юрисдикции в сфере рыболовства.

Исходя из системного анализа практического применения Кодекса об административных правонарушениях РФ представляется, что большое количество дел о нарушениях законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов рассматривают органы и должностные лица, которые нередко сами и составляют протоколы об административных правонарушениях. Это в свою очередь должным образом не обеспечивает принцип состязательности и равноправия сторон при разрешении спора в рамках законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, необходимо не допускать случаи рассмотрения дел о нарушениях административного законодательства в сфере рыболовства  теми  должностными лицами, которые непосредственно участвовали в осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору) и которые составили протоколы об административных правонарушениях по результатам таких мероприятий.  Как  указывает А.С.Назарова  «целесообразнее передать рассмотрение таких споров по подведомственности судам различных уровней, что обеспечит более эффективное и справедливое рассмотрение дел об административных правонарушениях.» [5, с.40-42]  Позволим  не согласится с этим мнением, поскольку для квалифицированного рассмотрения  дел об административной ответственности в сфере рыболовства необходимо обладать не только юридическими знаниями, но и специальными, профессиональными знаниями,  то есть, быть компетентными в данной отрасли.

Еще одной проблемой административной юрисдикции в сфере рыболовства является отсутствие порядка и оснований отнесения дел об административных правонарушениях к категориям дел, по которым необходимо проведение административного расследования. Поскольку административное расследование представляет собой комплекс мер, требующих значительных временных затрат и процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, то необходимы основания и порядок его проведения в данной сфере. Данный порядок позволит отграничить правонарушения, при которых обязательно административное расследование и направление на рассмотрение в суд общей юрисдикции.

Немаловажной является проблема конкуренции процессов осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях и контрольно-надзорного производства. В данном случае важно разграничение обстоятельств, при которых административный орган может начать либо внеплановую проверку, либо производство по делу об административном правонарушении, в том числе административное расследование. Проведение проверки и административное производство могут быть  не  связаны между собой и  вестись параллельно друг другу. Например, поступающие в уполномоченный орган материалы (сообщения, заявления),  которые содержат данные,  указывающие на наличие события административного правонарушения, а также непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, полных и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должны быть проверены в процессе контрольно-надзорного производства, и только по его завершении может быть принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении. Данный аспект изучался и изложен в Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. [11]

Неграмотность населения, в области законодательства об административных правонарушениях как в целом, так и в сфере рыболовства, также является не менее важной проблемой. Составы правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность не знает даже большинство населения, имеющее высшее образование. В данном случае, как верно указывает А.С. Назарова, «на органы административной юрисдикции должна быть возложена еще образовательная и предупредительная функция, а именно проведения мероприятий по ликвидации неграмотности и неосведомленности в области административной ответственности, особенно среди населения и сотрудников  органов рыбоохраны (в том числе проведение семинаров, конкурсов).» [5]  В соответствии с Правилами учета сетных орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, ведения их реестра, а также Правила обязательной поштучной маркировки, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2019 года № 1482  учету подлежат все сетные орудия, используемые для любительского рыболовства в районах Севера, Дальнего Востока и Сибири Российской Федерации. Учет сетных орудий лова осуществляют территориальные органы Федерального агентства по рыболовству. Недостаточная информированность и неосведомленность населения, а также отдаленность органов осуществляющих учет сетных орудий лова порождают правонарушения и тем самым увеличение случаев привлечения к административной ответственности. Вполне обоснованно можно считать неосведомленность причиной увеличения административных правонарушений в данной области. [14] 

Как субъект правоприменения субъект административной юрисдикции занимает центральные место в законодательстве об административной ответственности, является центральным звеном правоприменителей административного законодательства, поскольку только ему предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать решения по ним.  Задачи субъектов административной юрисдикции определены в ст. 24.1 КоАП РФ. Это всестороннее, объективное, полное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Освещенные в этой статье проблемы  являются факторами, снижающими эффективность административной ответственности, что подтверждается правоприменительной практикой, как  на стадиях возбуждения, так  и на стадиях рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В завершение следует отметить, что положения о необходимости совершенствования правовых норм актуальны и важны в свете работы по   процессуальному кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях РФ.

Список литературы:

1. Гулягин А.Ю. Субъекты административной юрисдикции: структура и содержание // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 26 - 29.
2. Елфимова, Е.В., Вновь о контроле, надзоре и административной юрисдикции / Е.В. Елфимова, Д.В. Осинцев // Российский юридический журнал. – 2015. – №4. – С. 99- 107.
3. Канищев, Д.Р. Современные тенденции административной юрисдикции таможенных органов // Таможенное дело. – 2014. – №4. – С. 25-29.
4. Кисин В.Р. Некоторые суждения по поводу Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2020. N 2. С. 37 - 42.
5. Назарова, А. С. Актуальные проблемы административной юрисдикции в Российской Федерации // Исследования молодых ученых : материалы IV Междунар. науч. конф. (г. Казань, ноябрь 2019 г.). — Казань: Молодой ученый, 2019. — С. 40-42. — URL: https://moluch.ru/conf/stud/archive/350/15405/ (дата обращения 22.07.2021).
6. Павлов Г.С., Андреева Д.С., Законодательная база рыболовства. Дальрыбвтуз. Владивосток. URL: file:///D:/Users/User/Desktop/тогу/литература%20для%20НИР/zakonodatelnaya-baza-rybolovstva%20(1).pdf. (дата обращения 22.07.2021).
7. Степенко В.Е. Система и административно-правовой статус федеральных органов государственной власти в сфере защиты государственной границы Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени  доктора юридических наук. Санкт-Петербургский университет МВД России. 2006. С. 137-151
8. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (история, тенденции, перспективы) // Административное право и процесс. 2019. N 8. С. 25 - 31.
9. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (утв. Верховным Советом РСФСР 20.06.1984). Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. ст. 909. СПС Консультант Плюс (дата обращения 22.07.2021).
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ / Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
11. "Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". URL: http://static.government.ru. СПС Консультант Плюс (дата обращения 22.07.2021).
12. Обзоры судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 годах. URL: http://stat.апи-пресс.рф/stats/adm1/t/72/s/1 (дата обращения 22.07.2021).
13. Итоги деятельности Федерального агентства по рыболовству за 2016, 2017, 2018, 2019,2020 годы. URL: http://fish.gov.ru/ (дата обращения 22.07.2021).
14. Правила учета сетных орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, ведения их реестра; Правила обязательной поштучной маркировки, утвержд. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2019 года № 1482 /  URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72952688/  (дата обращения 22.07.2021).