КОНСТИТУЦИИ (УСТАВЫ) СУБЪЕКТОВ РФ - ОСОБЫЙ ПРЕДМЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО НОРМОКОНТРОЛЯ

Анализ конституций и уставов субъектов РФ как предмета судебного нормоконтроля предполагает, прежде всего, необходимость исследования особенностей юридической природы этих актов, их места и роли в российской правовой системе. Это тем более важно, имея в виду, что еще относительно недавно и на законодательном уровне, и в судебной практике конституции и уставы субъектов РФ рассматривались как предмет административного нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции. Формальным основанием для этого послужило недостаточно корректное толкование  отдельных конституционных положений как определяющих статус этих актов в качестве разновидности законов субъектов РФ.

Не касаясь дискуссионного вопроса о том, насколько правомерно относить к сфере административного нормоконтроля любые (не только конституционно-уставные) законы субъектов РФ [1], отметим, что понимание конституций и уставов субъектов РФ как разновидности региональных законов – это лишь одна  сторона в характеристике их юридической природы. Как свидетельствует анализ положений Конституции РФ, а также правовых позиций Конституционного Суда РФ (в дальнейшем – КС РФ), которые он сформулировал в 2003 г. в связи с разрешением спора о нормоконтрольной подсудности конституций и уставов субъектов РФ [4],  региональные конституции (уставы)  обладают особой природой, которой предопределяется и их нормоконтрольная подсудность.

Особая роль в этом плане принадлежит Конституции РФ. Закрепляя регулятивные возможности субъектов РФ, она определяет основы регионального законотворчества, оказывает воздействие на складывающиеся на региональном уровне общественные отношения, требующие законодательного урегулирования. Региональные конституции (уставы) являются в этом плане ядром всей системы законодательства своих субъектов РФ, с одной стороны, и одновременно составной частью федеративной конституционной системы России, с другой. Поэтому, решая вопросы их нормоконтрольной подсудности, нельзя не учитывать не только региональное значение этих актов, но и их особые, конституционно-правовые  характеристики как элемента единой федеративной конституционной системы России.

Таким образом, именно вопрос о том, кем, в каком порядке должен осуществляться нормоконтроль  за конституциями и уставами субъектов РФ, предопределил необходимость для КС РФ исследовать особенности юридической природы таких актов.  

КС РФ исходил из того, что в  Конституции РФ универсальным термином «закон» описываются все акты регионального законодательства, начиная от закона субъекта РФ и выше по уровню юридической силы. Например, из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ следует, что принятие конституции (устава) субъекта РФ относится к исключительной компетенции субъекта РФ; ч. 4 ст. 76 Конституции РФ специальным образом не оговаривает роль конституций (уставов) в рамках собственного правового регулирования субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения – используется формула «законы и иные нормативные правовые акты»; похожая схема содержится в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ[5].

Представляется оправданным  полагать, что термин «закон субъекта РФ» в широком и узком смыслах, так, в некоторых субъектах РФ (Ставропольский край, Республика Алтай) в названии учредительных актов напрямую фигурирует понятие «основной закон». В широком же смысле региональный закон охватывает все нормативно-правовые акты, принимаемые на территории субъекта РФ – конституции, уставы, иные региональные законы. В силу положений ст. 2, ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 17, ст. 18, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 66, ст. 72 и 73, ч. 2 и 4 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, конституции и уставы субъектов РФ обеспечивают в непосредственной взаимосвязи с Конституцией РФ институционализацию правового статуса субъектов РФ, их управленческое и территориальное устройство, основанные на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами[5].

Присущие конституциям и уставам субъектов РФ и Конституции РФ однотипные черты, например, обладание высшей юридической силой на территории конкретного субъекта РФ, верховенство таких законов, их стабильность – не являются поводом к отождествлению с основным законом федерального уровня по своей природе. Назначение и основные свойства конституций и уставов субъектов РФ вторичны в соотношении с характеристиками Конституции РФ. В отличие от Конституции РФ, формально-юридическая и социальная сущность которой состоит в том, что она является правовым актом высшей юридической силы и прямого действия, выступающим порождением, отражением и универсальным средством разрешения социальных противоречий  [2], конституции и уставы субъектов РФ являются одним из важных предусмотренных Конституцией РФ правовых средств выявления социальных интересов в их коллизионных взаимосвязях, проявляющихся на региональном уровне.

Производный характер данных нормативных правовых актов ни в какой степени не свидетельствует об их второстепенности – наоборот, они имеют конституционное, в частности учредительное,  значение в региональной государственно-правовой жизни. В разных республиках конституции содержат уточняющие целевые характеристики политики данного субъекта, направленные на обеспечение равных возможностей для развития личности (ч. 1 и 4 ст.4 Конституции Республики Карелия от 12 февраля 2001 г.[6]), подчеркивают роль органов публичной власти в развитии гражданского общества (ст. 100 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. [7]), связывают регулирование экономических отношений с необходимостью способствовать устранению диспропорций в развитии территорий (ст.13 Конституции Республики Дагестан  от 10 июля 2003.[8]) и т.д.

В этом плане юридическая природа конституций и уставов субъектов РФ в системе регионального законодательства, влияющая на формы нормоконтроля,  сводится, прежде всего, к их учредительному характеру, высшей юридической силе на территории субъектов РФ. Согласно сформулированной КС РФ применительно к уставу субъекта РФ правовой позиции учредительный акт субъекта РФ занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области [3]. При этом конституции, уставы субъектов РФ обладают органической (основанной на общенациональной воле народа РФ) легитимностью, не требуют утверждения со стороны федеральных органов.

Исходя из специфики юридической природы конституций и уставов субъектов РФ вытекает особенность данных актов как объекта судебного нормоконтроля. По состоянию на 2021 г.  КС РФ более 35 раз рассматривал конституции и уставы субъектов РФ. В обобщенном виде можно сделать некоторые итоговые выводы по поводу юридических характеристик конституций (уставов) субъектов РФ, в том числе с точки зрения допустимых способов судебного нормоконтроля:

1. Конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства.

2. Конституция (устав) субъекта РФ – это целостный акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает каждое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы этих актов на имеющие и не имеющие учредительный характер.

3. Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учредительных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их  отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судебной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъектов РФ. Эти особенности не может не учитывать федеральный законодатель, устанавливая полномочия судов по рассмотрению дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.

4. В ходе проверки конституций (уставов) субъектов Российской Федерации – в силу их прямой нормативной связи с Конституцией РФ – основным критерием является их соответствие Конституции РФ. По смыслу положений ст. 5, 66, 71, 72, 73, 76 и 125 Конституции РФ выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства[5].

Тем самым КС РФ постановил, что учредительные акты субъектов РФ являются исключительным предметом федерального конституционно-судебного контроля. Суды же общей юрисдикции могут соучаствовать в его осуществлении на основе полномочия подтверждать аналогичность положений конституций и уставов субъектов РФ нормам, ранее признанным противоречащими Конституции РФ и федеральным законам.

В своем послании Федеральному собранию РФ в 2020 году, Президент РФ подчеркнул возможность распространения полномочий КС РФ оценивать на соответствие Конституции РФ не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Исходя из данного предложения, а также с учетом конституционных поправок 2020 года можно предположить, что намечена тенденция некоторого расширения компетенционных полномочий КС РФ в сфере регионального законодательства. Однако, внесенные поправки к Конституции РФ и изменения в Федеральном Конституционном Законе «О Конституционном Суде РФ»  дали ответа не на все  вопросы. Например, Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Суде РФ не содержит положений, которые бы относили нормоконтроль конституций и уставов субъектов РФ к исключительному ведению КС РФ. Представляется возможным конкретизировать порядок осуществления нормоконтроля за учредительными актами субъектов РФ, в том числе ограничить круг субъектов обращения,  путем конкретизации соответствующих положений  если не на законодательном уровне, то хотя бы, например, в Регламенте КС РФ.

Кроме того, законодательно установленное в ст. 125 Конституции РФ право Конституционного Суда РФ проверять законы субъектов РФ в предварительном порядке, т.е.  до их подписания, также не лишено проблемных вопросов[5]. Например, кем и в какой последовательности может быть инициирован  вопрос о  предварительном нормоконтроле законов субъектов РФ, какими могут быть особенности предварительного нормокотроля региональных законов  о внесении поправок к конституциям и уставам субъектов РФ. Все это является подтверждением актуальности проблем судебного нормоконтроля за конституционно-уставными актами субъектов РФ.

Список литературы:

1. Бондарь Н.С., Соболева Е.А. Судебный нормоконтроль за законами субъектов РФ: соотношение конституционных и административных начал нуждается в уточнении // Государственная власть и местное самоуправление. № 3. 2019. С. 26-32
2. Бондарь Н.С. Социоисторический динамизм Конституции - без переписывания конституционного текста // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 2. С. 22-34.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700/
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / СПС КонсультантПлюс – ежим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 13.08.2021)
6. Конституция Республики Карелия от 12 февраля 2001 г. / СПС КонсультантПлюс- http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW904&n=359#56QTufSSAopBNPMl (дата обращения 13.08.2021)
7. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. /СПС «Гарант» https://constitution.garant.ru/region/cons_bashkor/ (дата обращения 13.08.2021)
8. Конституция Республики Дагестан  от 10 июля 2003 /СПС «Гарант» https://constitution.garant.ru/region/cons_dagest/ (дата обращения 13.08.2021)