ПРОБЛЕМЫ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ, СВЯЗАННЫЕ С ОТСУТСТВИЕМ ПРАВА САМОСТОЯТЕЛЬНО ВОЗБУЖДАТЬ УГОЛОВНЫЕ ДЕЛА

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена проблеме в современной России как отсутствие у прокурора права самостоятельно возбуждать уголовные дела. Авторами раскрыта роль прокурора в уголовном судопроизводстве. В статье анализируются законодательные изменения в УПК РФ 2007 и 2010 гг., затронувшие полномочия прокурора в уголовном процессе. Приведены примеры из практики.

ABSTRACT

The article is devoted to the problem in modern Russia as the absence of the right to independently initiate criminal proceedings with the prosecutor. The authors disclose the role of the prosecutor in criminal proceedings. The article analyzes the legislative changes in the Code of Criminal Procedure of 2007 and 2010, affecting the powers of the prosecutor in criminal proceedings. Examples from practice are given.

Ключевые слова: прокурор, полномочия прокурора, проблемы полномочий прокурора, возбуждение уголовного дела, уголовное судопроизводство.

Keywords: the prosecutor, the powers of the prosecutor, the problems of the powers of the prosecutor, the initiation of criminal proceedings, criminal proceedings.

Важное значение в укреплении законности и становления демо­кратического государства играет прокуратура Российской Федерации. Она обеспечивает защиту прав, интересов граждан и российского государства. В обществе, среди ученых теоретиков и практиков, дискутируется проблема о необходимости возврата прав прокурору на возбуждение уголовного дела. Однако, в 2007 г., прокурор был лишен права возбуждать уголовное дело. Это произошло в результате вступления в силу Федерального закона № 87-ФЗ [3], регулирующего изменения в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [2]. В результате изменений в законодательстве прокурор лишен права возбуждать уголовное дело.

Прокурор не получил право самостоятельно возбуждать уголовное дело и по Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ [4]. Ему предоставлены полномочия, при необходимости, по вынесению мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уго­ловного законодательства. При детальном исследовании специальной литературы различных авторов, можно сделать вывод о том, что лишение прокурора права самостоятельно возбуждать уголовные дела, направлять ход их расследования, создали проблемы у прокурора в уголовном судопроизводстве. Потребности современной правопри­менительной практики нуждаются в рассмотрения следующих более значимых проблем, которые непосредственно касаются расширения полномочий прокурора как участника уголовного судопроизводства:

• отсутствие у прокурора права самостоятельно возбуждать уголовное дело;
• отсутствие у прокурора необходимого объема полномочий при­менительно к решению уголовного дела на стадии предварительного расследования;
• проблемы в объеме полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования.

Подробно рассмотрим проблему отсутствия у прокурора права самостоятельно возбуждать уголовное дело. Положение дел в российском законодательстве противоречит международному праву, противоречат международным Рекомендациям Комитета министров Совета Европы. В Рекомендациях имеется обращение о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия и указано следующее: «Во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования» [6].

Прокурор является участником уголовного судопроизводства. Он является должностным лицом, так регулирует закон, в частности УПК РФ (ст. 37 ч. 1) [1]. В УПК РФ подробно отражены полномочия прокурора. Прокурор, от имени государства, осуществляет уголовное преследование в период уголовного судопроизводства. Прокурору дано право вести надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих мате­риалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уго­ловного законодательства. Однако, самостоятельно прокурор возбуждать уголовное дело не вправе. Закон ему это право не предоставил. В результате изменений в законодательстве, по мнению ученых-исследователей, это не привело к положительному результату. Напротив, усложнилась процедура возбуждения уголовного дела при обнаружении прокурором признаков состава преступления, по сравнению с нормами, ранее закрепленными в УПК РФ. Подобная позиция закона крайне нелогична. Например, в соответствии с Федеральным законом «О проку­ратуре Российской Федерации» (ст. 27 п. 2) прокурору предписывается, что при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, принимать меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию [2]. Однако, по закону, прокурор вместо того, чтобы самостоятельно возбудить уголовное дело и направить его для рассле­дования следователю, вынужден просить следователя о возбуждении уголовного дела. Законодатель предусмотрел, в случае выявления нару­шений закона, прокурор должен обратиться со своим постановлением о возбуждении уголовного дела и решении вопроса об уголовном преследовании к следователю. При этом прокурор осуществляет надзор за деятельностью этого следователя. В данном случае законодателю необходимо вернуть прокурору право самостоятельно возбуждать уголовное дело. На практике в УПК РФ процессуальные конструкции в виде повода возбуждения уголовного дела не конкретизированы. По закону прокурор выносит мотивированное постановление о направ­лении материалов проверки для осуществления уголовного пресле­дования. При этом законодатель не предусмотрел срок рассмотрения постановления. Пробел в законодательстве отрицательно сказывается на уголовное судопроизводство. При этом, лицо, которое должно быть подвергнуто уголовному преследованию скрывается, уничтожая доказательства, совершенного им преступления. Все перечисленные обстоятельства влияют на дальнейшее расследование уголовного дела.

Федеральный закон от 28.12.2010 № 404-ФЗ [4], регламентирующий изменения деятельности органов предварительного следствия восста­новил некоторые ранее утраченные полномочия прокурору. Безусловно, это положительная тенденция, но, к сожалению, этого недостаточно. Авторы считают, что отсутствие права у прокурора самостоятельно возбуждать уголовное дело приводит к волоките при устранении нарушений законности.

Д.А. Ережепалиева считает, что такое положение дел в уголовном судопроизводстве, доказывает отсутствие аргументированной концепции реформирования прокурорского надзора на досудебных стадиях уго­ловного процесса [8, с. 84].

А.Б. Соловьев и М.Е. Токарева, анализируя положения Феде­рального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ, указывают: «Следовало бы восстановить утратившее право прокурора самостоятельно возбуждать уголовное дело. Также отменять незаконные решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела» [13, с. 102]. Такая позиция является верной и законодателю следует с ней согласиться, внеся в закон необходимые изменения.

Л.И. Маслов считает: «Именно прокурор, но не следователь обязан принимать решения о движении дела. Прокурор должен при­нимать решение о возбуждении предварительного расследования либо возбуждении публичного обвинения, если уголовное дело возбуждается в отношении конкретного лица. Это должно происходить на базе собран­ных доказательств, выявленных в ходе следствия, составлять обвини­тельное заключение и направлять уголовное дело в суд либо прекращать его» [11, с. 20]. Полагаем, что изменения, коснувшиеся прокуратуры, действительно, подчеркивают именно роль как надзорного органа.

О.С. Капинус, отметила, что произведенное значительное сокра­щение раннего объема полномочий прокурора абсолютно не поспособ­ствовало улучшению защиты прав граждан, а напротив, только лишь ухудшило состояние законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства [10]. Таким образом, изменения в законе в виде полномочия прокурора выносить мотивированное постановление о направлении в следственный орган или орган дознания соответствую­щих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) [1], начиная с 2010 года ставшее поводом к возбуждению уголовного дела, двойственно и неоднозначно воспри­нято специалистами.

А. Гриненко утверждает, что лишение права прокурора самостоя­тельно возбуждать уголовное дело и введение четвертого повода для данного процессуального действия излишне, и только порождают волокиту в данной процессуальной стадии [7, с. 23].

По данным Генпрокуратуры РФ в России ежегодно выявляют около 3 млн. не учтенных преступлений. Для граждан и общественных организаций был открыт специальный портал правовой статистики Генпрокуратуры РФ [9, с. 224]. В ряде случаев прокуроры по результатам проверок усматривают необходимость возбуждения уголовного дела, но не могут этого сделать, что приводит затем к утрате доказательств, поскольку соответствующие проверки должны проводить и следователи.

Рассмотрим несколько фактов, подтверждающие вышеприведенные доводы. Например, в представлении об устранении нарушений законода­тельства при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях в УМВД России по г. Волжскому указано следующее: проводимые прокуратурой г.Волжский надзорные проверки законности и обоснованности принимаемых должностными лицами Управления МВД России по г. Волжскому решений по сообщениям о преступлениях показывают, что в деятельности сотрудников Управления МВД России города продолжают допускаться случаи нарушений требований уголовно-процессуального законодательства, положений совместного приказа Генеральной прокуратуры РФ и других правоохранительных органов «Об усилении прокурорского и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления». При этом прокуратурой г. Волжского выявляются много­численные случаи, когда сотрудниками Управления МВД России по г. Волжскому принимаются незаконные решения об отказе в возбужде­нии уголовного дела [12].

Например, 07.09.2017 в дежурную часть ОП № 3 Управления МВД России по г. Волжскому поступило заявление представителя ООО МФК «Смартмани.ру» М. о неисполнении кредитных обяза­тельств Н. По данному факту сотрудниками Управления МВД России по г. Волжскому неоднократно принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела, которые прокуратурой города в порядке надзора отменялись. Последнее решение принято сотрудниками указан­ного подразделения 28.02.2018 на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ. Данное решение являлось незаконным и необоснованным, поэтому подлежало отмене. В ходе проверки законности и обоснованности принятого органом дознания решения, прокуратурой города установлено, что 04.06.2017, Н., путем обмана и злоупотребления доверием похитил принадлежащие ООО МФК «Смартмани.ру» денежные средства в размере 15 000 рублей, причинив тем самым данной организации материальный ущерб на указанную сумму.

При таких обстоятельствах можно полагать, что в действиях подозреваемого усматриваются признаки состава преступления, предус­мотренного ч. 1 ст. 159 УК РФ, в связи с чем, 22.03.2018 прокуратурой города указанный материал проверки направлен начальнику ОД Управле­ния МВД России по г. Волжскому для незамедлительного рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении неустановленного лица [12].

Однако по результатам рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела, 11.04.2018 органами дознания вновь принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Кроме того, 30.08.2016 в дежурную часть ОП № 3 Управления МВД России по г. Волжскому поступило заявление Р. о неисполнении условий договора подряда Б. По данному факту сотрудниками Управления МВД России по г. Волжскому неоднократно принимались решения об отказе в возбужде­нии уголовного дела, которые прокуратурой города в порядке надзора отменялись. Последнее такое решение принято сотрудниками МВД 11.10.2017 на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ. В ходе проверки законности и обоснованности указанного решения, прокуратурой города установлено, что 06.04.2016, Б., путем обмана и злоупотребления доверием похитил, принадлежащие Р. денежные средства в размере 20 000 рублей, причинив тем самым ему материальный ущерб. При таких обстоятельствах имелись достаточные доказательства полагать, что в действиях Б. усматриваются признаки состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 159 УК РФ, в связи, с чем 07.03.2018 проку­ратурой города указанный материал проверки направлен начальнику СУ Управления МВД России по г. Волжскому для незамедлительного рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении Б. Однако, соответствующее уголовное дело СУ Управления МВД России по г. Волжскому в отношении Б. длительное время не возбуждалось, чем грубо нарушались требования уголовно-процессуального законо­дательства Российской Федерации [12].

ОП №1 УМВД России по г. Волжскому поступило сообщение по факту разбойного нападения на И. По данному сообщению органами дознания проведена процессуальная проверка, по результатам которой 09.12.2016 последним принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ. В ходе проверки законности и обоснованности принятого органом дознания решения прокуратурой города установлено, что 06.12.2016 около 23 часов 30 минут неизвестное лицо, находясь возле медицинского колледжа, совершило разбойное нападение на И., путем нанесения ем проникаю­щего колото-резаного ранения в область печени, а также совершило хищение принадлежащих ему денежных средств в размере 3000 рублей. При таких обстоятельствах можно полагать, что в действиях неустановленного лица усматриваются признаки состава преступления предусмотренного п. «в» ч.4 ст.162 УК РФ [12].

Прокуратурой данное решение отменено, материал направлен для осуществления уголовного преследования в СУ МВД России по г. Волжскому. В результате по данному факту органом дознания УМВД России по г. Волжскому неоднократно выносились решения об отказе в возбуждении уголовного дела, требования прокурора оста­вались не выполненными. Более того, сотрудники полиции получали повторные объяснения от И. в части получения ножевого ранения. Он менял показания в виду нежелания участвовать потерпевшей стороной и общаться с сотрудниками полиции. Только после вмешательства прокуратуры в сложившуюся ситуацию, путем проведения межведом­ственного совещания и повторного опроса, удалось возбудить уголовное дело, по признакам состава преступления предусмотренного ч. 4 ст. 162 УК РФ [12].

Необходимо отметить, что преступление относится к категории особо тяжких, и выявлено сотрудниками прокуратуры, осуществлявшими надзор. Вместе с тем, по всем вышеуказанным уголовным делам по результатам расследования приняты решения о приостановлении произ­водства расследования на основании п.1 ч.1 ст.208 УПК РФ [1], т. е. в связи с не установлением лица подлежащего привлечению к уголовной ответственности. Такая ситуация стала возможна исключительно по вине должностных лиц полиции, которые несвоевременно приняли решения о возбуждении уголовных дел.

Приведенные примеры иллюстрируют, что уполномоченные лица правоохранительных органов не всегда владеют достаточным знанием уголовно-процессуального законодательства, не готовы принять своевременные решения о возбуждении уголовного дела, там, где это необходимо, что влечет утрату доказательств. Более того, лицо совер­шившее преступление может скрыться, свидетели сменят позицию по делу. Данные нарушения противоречат основополагающим принципам уголовного судопроизводства, влекут за собой нарушение прав и законных интересов граждан. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2016 № 11, в котором рассматриваются вопросы о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, при нарушении со стороны правоохранительных органов предоставленных разумных сроков, влечет возникновение такого права у заинтересованных лиц, как материальная компенсация со стороны государства [5]. Это является мерой ответственности за допущенные нарушения государством. Вышеуказанные факты стали возможны в связи с ненадлежащим исполнением должностными лицами своих обязанностей.

По утверждению Е.В. Трифоновой в ближайшее время в органах прокуратуры могут произойти существенные изменения, в том числе возврата права самостоятельно прокурору возбуждать и прекращать уголовные дела [14]. В. Матвиенко, спикер Совета Федерации, поручила профильным комитетам верхней палаты изучить предложения по законодательному расширению полномочий прокуроров. Обсуждалась проблема возврата полномочий прокурору по возбуждению уголовного дела [14]. Обсуждение вопроса в Совете Федерации произошло в результате выступления Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки о состоянии преступности. Ю.Я. Чайка утверждал, что прокуратуре, для эффективной работы, контроля за законностью, необходимы допол­нительные права, в том числе и возврат полномочий самостоятельно возбуждать уголовное дело.

«Прокурор выполняет функцию уголовного преследования, но не следователь. Следователь - как рабочий инструмент в руках прокурора. Во всем мире прокурор выполняет одну из двух функций: сам расследует уголовное дело либо руководит расследованием. У нас, к сожалению, нет ни той, ни другой функции», - отразил в выступлении Ю.Я. Чайка. Поэтому, по его мнению, необходимо внести в законода­тельство изменения полномочий прокуратуры [14].

Поручения Советом Федерации, в рамках изменения законода­тельства, направлялись Министерству юстиции, Верховному суду и Генпрокуратуре. Рекомендации по изменению, связанные с расши­рением полномочий прокурора готовятся для Правительства РФ. Например, предложения Федеральной палаты адвокатов внесены в резолюцию Совета Федерации, на основе которой и будут предложены законодательные изменения. В данных предложениях речь идет о возможности прокуратуры самостоятельно возбуждать уголовные дела по ряду преступлений, например против несовершеннолетних, или в сфере предпринимательской деятельности. Прокуроров могут допустить к оценке действий подозреваемых на любом этапе досудебного производства, причем с правом изменять квалификацию преступления, установленную следствием, а также прекращать уголовное дело или преследование. По мнению экспертов, суды показали, что они с этой ролью не справляются из-за загруженности [14].

Таким образом, необходимо содержание п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ изменить. В статье необходимо предусмотреть полномочие прокурора возбуждать уголовное дело при отмене постановления следователя, руководителя следственного органа, дознавателя и органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела. Было бы уместным внести изменения в ст. 140 ч. 2 УПК РФ. Исключить п. 4, который предусма­тривает в качестве повода для возбуждения уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Ст. 146 УПК РФ должна регламентировать следующее: «1. при наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 УПК РФ, прокурор, орган дознания, дознаватель, руко­водитель следственного органа, следователь в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление».

Подводя итоги, сделаем следующие выводы. Лишение права прокурора самостоятельно возбуждать уголовные дела является противо­речащим роли прокурора в уголовном процессе. Подобное положение снижает роль прокурора в уголовном процессе. Изменения в уголовное законодательство лишило прокурора эффективных средств реагирования на выявленные нарушения законности. Безусловно, такое полномочие прокурора как право самостоятельно возбуждать уголовное дело, должны быть предоставлены. Можно согласиться с мнениями специа­листов, которые утверждают, если прокурор имеет право осуществлять учет зарегистрированных преступлений, проверку отказных материалов, следовательно, ему и должно принадлежать право на возбуждение уголовного дела по результатам проверок. Правоприменительная практика и большое количество отказных материалов в возбуждении уголовного дела, приводит авторов к мнению, что данную проблему нужно решать. Авторы полагают, что полномочия прокурора на стадии возбуждения уголовного дела нуждаются в расширении. Для эффектив­ного надзора за законностью необходимо наделить прокурора правом самостоятельно возбуждать уголовное дело. Такое полномочие проку­рора как право самостоятельно возбуждать уголовное дело является необходимым для развития уголовно-процессуального законодательства. Проблемой для граждан, участвующих в современном уголовном процессе, является то, что полномочия прокурора, в том числе и по возбуждению уголовных дел, сокращены. Отсутствие полномочий у прокурора самостоятельно возбуждать уголовное дело отрицательно отражается на решении задач уголовного процесса.

Список литературы:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (в ред. от 29.07.2018) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34481/ (дата обращения: 22.10.2018).
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 03.08.2018 N 307-ФЗ, N 337-ФЗ) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/10164358 /#friends (дата обращения: 22.10.2018).
3. Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. 22.12.2014 N 427-ФЗ) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/12153934/ (дата обращения: 22.10.2018).
4. Федеральный закон от 28.12.2010 N 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» (в ред. от 31.12.2017 N 492-ФЗ) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108566/ (дата обращения: 22.10.2018).
5. Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2016 N 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/71263090/ (дата обращения: 22.10.2018).
6. Рекомендация Комитета министров Совета Европы «Комитет министров – государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 окт. 2000 г. N R (2000) 19 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// online.zakon.kz/ Document/?doc_id=1025377#subid=100 (дата обращения: 22.10.2018).
7. Гриненко, А. Постановление прокурора как повод к возбуждению уголовного дела // Законность. – 2012. – N 11. – С. 23.
8. Ережипалиева, Д. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Уголовное право. – 2011. – N 4. – С. 84.
9. Копылова, О. П. О необходимости вернуть прокурору право на возбуждение уголовного дела // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В.И. Вернадского. – 2015. – N 1 (55). – С. 223-227.
10. Капинус, О.С. К вопросу о процессуальном положении прокурора в уголовном судопроизводстве [Электронный ресурс]. Дата опубликования: 02.09.2017. – Режим доступа: https://wiselawyer.ru/poleznoe/ 68688-voprosu-processualnom-polozhenii-prokurora-ugolovnomsudoproizvodstve (дата обращения: 21.10.2018).
11. Маслов, Л. И. Реформа досудебного производства // Законность. – 2008. –  N 7. – С. 20.
12. Представление и.о. прокурора города М.С. Андреева об устранении нарушений законодательства при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях в УМВД России по г. Волжскому на имя Начальника Управления МВД России по г. Волжскому за 2017-2018 гг. / Архив прокуратуры г.Волжского Волгоградской области, -2017-2018 гг.
13. Соловьев, А., Токарева, М. Необходимо восстановить властно-распорядительные полномочия прокурора в досудебных стадиях российского уголовного судопроизводства // Уголовное право. – 2011. – N 4. – С. 102.
14. Трифонова, Е Прокуратуре возвратят уголовные дела [Электронный ресурс] // Независимая газета от 28 сентября 2017. – Режим доступа: https://www.ng.ru/politics/2017-09-28/2_7083_prokuratura.ht(дата обращения: 20.10.2018).