КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ: ОЦЕНКА И ПОДХОДЫ

CORRUPTION RISKS IN THE MUNICIPALITY: ASSESSMENT AND APPROACHES

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы оценки противодействия коррупции в муниципальном образовании. Автор отмечает, что оценка коррупционных рисков складывается из ряда показателей: нормативно-правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, соотношения численности муниципальных служащих и служащих муниципалитета, форм организации противодействия кор­рупции, мониторинга и экспертиз правовых актов на коррупционность. Автор подчеркивает, что определенные подходы к организации противодействия коррупции в значительной степени связаны с системой организации представительного и исполнительного органа муници­пального образования.

ABSTRACT

The article deals with the evaluation of anti-corruption in the municipality. The author notes that the assessment of corruption risks consists of a number of indicators: normative legal acts of representative and executive bodies of local self-government, the ratio of the number of municipal employees and employees of the municipality, forms of organization of anti-corruption, monitoring and examination of legal acts of corruption. The author emphasizes that certain approaches to the organization of anti-corruption are largely related to the system of organization of the representative and executive body of the municipality.

Ключевые слова: коррупция; муниципальный служащий; местное самоуправление; муниципальное образование, формы организации; нормы.

Keywords: corruption; municipal employee; local self-government; municipal formation, forms of organization; norms.

В настоящее время процесс противодействия коррупции получил развитие на муниципальном уровне. Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» указал дальнейшие пути развития антикоррупционной поли­тики в частности, мероприятий, определенных Национальным планом по совершенствованию системы запретов, повышения эффективности механизмов предотвращения конфликта интересов, ограничений, в том числе в сфере закупок товаров, работ, услуг [2].

Вместе с тем, по-прежнему наблюдается конкуренция нормативных актов представительных и исполнительных органов местного само­управления по вопросам коррупции. Решения и постановления органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, в основном носят рамочный характере по структуре и содержанию, дублируют друг друга. Копирование федерального законодательства малоэффективно, в основном принимаются правовые акты исполнительными органами на уровне территориальных муниципальных образований. Некоторые законы субъектов федерации носят характер администра­тивных правовых актов и указывают только об исполнении федерального законодательства. Например, в наименовании закона Новгородской области от 31.08.2009 года № 595-ОЗ указывается: «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области» [3]. До настоящего времени на сайтах во мно­жестве муниципальных образований отсутствуют ссылки на основные нормативно-правовые акты по противодействию коррупции, отсут­ствуют планы по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, не установлен порядок проведения экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов. Основными органами по координации работы по противодействию коррупции в органах местного самоуправления являются комиссии, образованные и наделенные, в основном, полномочиями органами исполнительной публичной местной власти. Решения подобных комиссий носят совещательный характер. Многими муниципальными образованиями учреждены комиссии, возглавляемые главами или заместителями глав муниципального образования, нередко членами комиссий являются депутаты и председатели Дум муниципалитетов, либо в состав комиссии включены только муниципальные служащие. Региональные органы государственной власти формируют списки перечней должностей и учета полномочий, выполнение которых связано с коррупционными рисками. На муниципальном уровне в отдельных муниципалитетах существует подобная практика.

Е.В. Охотским представлен перечень функций, который харак­теризовал бы возможности проявления коррупционных деяний, в том числе:

• осуществление (постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями) функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
• предоставление государственных и муниципальных услуг граж­данам и организациям;
• проведение контрольных и надзорных мероприятий;
• подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распре­деление ограниченного ресурса – квоты, участки недр и другие;
• управление государственным имуществом;
• осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений;
• хранение и распределение материально-технических ресурсов [1, с. 235].

Однако установленные перечни коррупционных рисков в муниципалитетах не согласуются с функциями как органов местного самоуправления в целом, так и их уровнем и полномочиями.

Автор не согласен с мнением А.В. Понеделкова, который отмечает, что идентификацию рисков, их оценку и ранжирование должны осуществлять сами органы государственной и муниципальной власти в связи с тем, что они лучше знают свою собственную деятельность, при этом оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой четких антикор­рупционных мер и общественным контролем за их реализацией» [4, с. 19]. Этот показывает, что когда устанавливается перечень коррупционных рисков субъектами оценки, имеется тенденция к сокращению количества учтенных рисков, а оценка сводится к 2-3 вопросам, указанным в нормативном акте органа местного самоуправления. Таким образом, перечень коррупционных рисков имеется, ежегодно глава муниципаль­ного образования отчитывается о состоянии коррупции в муниципальном образовании, тем не менее, оценка по установленному перечню не соответствует действительному состоянию уровня коррупции. Следовательно, оценка коррупционных рисков должна быть установлена законом субъекта федерации, на основании характеристики и вида субъекта муниципального образования, его полномочий и задач.

В частности, одна из наиболее полных классификаций кор­рупционных рисков представлена в исследовании И.Н. Дементьевой. Применительно к государственной и муниципальной службе выделяются следующие коррупционные опасные зоны:

• размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд;
• формирование, исполнение и контроль за расходованием бюд­жетных средств;
• управление и распоряжение объектами региональной и муници­пальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов;
• управление и распоряжение земельными участками, находя­щимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;
• управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда;
• предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом;
• транспорт и дорожное хозяйство;
• строительство и капитальный ремонт;
• энергетика и жилищно-коммунальный комплекс;
• установление местных налоговых тарифов и льгот;
• принятие нормативных правовых актов;
• выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ;
• надзор за хозяйственной деятельностью организаций;
• исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.);
• проведение аттестации, квалификационных экзаменов госу­дарственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв [7, с. 79].

Автор полагает, что статус государственного и муниципального служащего не идентичен, а соответственно отдельные зоны кор­рупционного риска, характерные рискам государственной службы, не применимы для муниципального служащего. Представляется, что регулирование вопросов о коррупциогенных зонах и их оценке на муниципальной службе следует рассмотреть на уровне субъекта федерации, закрепив перечень для отдельных субъектов муниципального права. Полагаться на саморегулирование системы органов местного самоуправления по противодействию коррупции не представляется возможным.

В настоящее время не существует единого подхода к структуре и перечню коррупциогенных должностей в муниципальном управлении, что является одной из проблем законодательства. В некоторых муни­ципальных образованиях ограничиваются лишь перечислением высших должностей, список муниципальных служащих уменьшается, как сокра­щается перечень должностей муниципальной службы в целом. Например, по состоянию на 01.01.2019 численность муниципальных служащих в Администрации В. Новгорода составляла 298, в Новгородской городской Думе – 13 человек [8], однако общая численность служащих в Великом Новгороде составляла более 6500 человек. Следовало бы установить пропорции количества муниципальных служащих и служащих в муниципальных образованиях, например, как один к двум. Таким образом, анализ пропорции муниципальных служащих и служащих позволяет отметить, что ряд должностей муниципальных служащих «выводится» из состава муниципальной службы, и тем самым становится неподконтрольными и подотчетными мерам ограни­чений и контроля за их деятельностью, предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Следует отметить, что в нормо­творческой деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, определенное внимание уделяется установлению порядка проверки соблюдения требований, установленных статьей 12 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [5], соблюдения гражданином, замещавшим должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей муниципальной службы, по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов и другие ограни­чения. Законо­творческая практика характеризуется избирательностью предоставления полномочий главам территориальных муниципальных образований. Это спо­собствует созданию «особых порядков», препят­ствующих проведения мероприятий по противодействию коррупции, в частности, мониторинга нормативно-правовых актов и экспертиз.

В целях оценки эффективности систем выявления и профилактики коррупционных рисков в администрациях муниципальных образований разрабатываются методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупции, определяются реестры кор­рупционно опасных сфер деятельности, перечень должностей муници­пальных служащих администрации с высоким риском возможных коррупционных проявлений и других должности, замещение которых связано с коррупционными рисками. Создаются многочисленные комиссии, рассматривающие отдельные элементы коррупционного поведения, например, конфликта интересов, либо в целом состояние коррупции в муниципалитетах. Проведение антикоррупционных действий на муниципальном уровне необходимо и оправдано, однако ограничиваться комиссионной формой работы недостаточно.

В основном, эффективность применения методики определяется её полнотой, системностью, достоверностью сообщаемых результатов, возможностью проверки и сравнительного анализа, а также регуляр­ностью применения методики и возможностью расширения объема за счет включения дополнительных факторов оценки. Меры, принимаемые органами местного самоуправления по выявлению и профилактике коррупционных рисков, полагает автор, следует оценивать как эффективные, в том числе по минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

На муниципальном уровне субъектами преступлений корруп­ционной направленности могут быть лица, обладающие организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями в муниципальных учреждениях. В целях предотвращения коррупцион­ного поведения должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляется депутатский и общественный контроль, в том числе индивидуальных правовых актов, принятых в сферах наибольшего коррупционного риска, например, выделения земельных участков.

Безусловно, сферой наибольшего коррупционного риска являются экономические отношения, в том числе:

• размещение муниципального заказа;
• сдача муниципального имущества в аренду;
• приватизация муниципального имущества;
• предоставление муниципальной гарантии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

Критерием для отнесения работников муниципальных учреж­дений к категории должностных лиц как субъектов коррупционных правонарушений, например, взятки, является обладание правом совершать по службе юридически значимые действия, способные порождать, изменять, или прекращать правовые отношения, то есть действия организационно-распорядительного характера. В тоже время ответственность должна стать неотъемлемым элементом статуса служащего либо муниципального служащего. Отсутствие нормативно закрепленной ответственности, а также фактической ответственности соответствующих должностных лиц поощряет коррупционные прояв­ления.

В целом, вполне допустимым является организация эффективного противодействия коррупции на муниципальном уровне:

1. Органы публичной власти муниципального образования и депутаты доступны для населения, многие общественные организации действуют на местном уровне. На муниципальном уровне легче изменить местные нормативные акты, чем на уровне субъекта федерации;

2. Некоторые коррупционные преступления, не попадающие под действие уголовного законодательства, а также коррупционные право­нарушения могут быть пресечены на муниципальном уровне путем публичного освещения в СМИ, вынесения общественного порицания, гласности, ограничения занятия муниципальных должностей, участия в конкурсах, тендерах и т. д.

3. Общественный контроль осуществляется отдельными граж­данами и их объединениями с использованием прав, закрепленных в федеральном законодательстве о порядке рассмотрения обращений граждан и обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления.

4. Требование закона об обязательной приватизации непрофильных объектов муниципальной собственности, а также передача полномочий между уровнями власти вместе с соответствующей собственностью, породили ряд коррупционных рисков, потребовали составления реестров муниципальной собственности, оформление муниципальных земель. В настоящее время преобладает тенденция передачи полномочий и собственности органам государственной власти, которые допускают коррупционные правонарушения. Например, принудительная передача предприятий системы ЖКХ, либо полномочий по социальному обес­печению привели к коррупционным преступлениям на уровне субъекта федерации.

Многими муниципалитетами ежегодно проводятся мониторинги коррупционных рисков на основании:

1) экспертизы жалоб и обращений граждан на наличие сведений о фактах коррупции в отраслевых органах муниципального образования;

2) анализируются материалы, размещенные в средствах массовой информации, о фактах коррупции в отраслевых органах муниципаль­ного образования;

3) проводится работа по выявлению случаев возникновения конфликта интересов, одной из сторон которого являются лица, замещающие должности муниципальной службы, и принятых мерах по их предотвращению;

4) рассматриваются вопросы правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу приговоров судов по коррупционным преступлениям, решений судов о признании недействи­тельными нормативных и ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) администрации муниципальных образований, отраслевых органов администрации муниципального образования, подведомственных учреждений (организаций) и их должностных лиц.

Криминологическими мерами по ликвидации (нейтрализации) коррупционных рисков на муниципальном уровне, являются:

• антикоррупционная пропаганда среди населения;
• воспитание неприятия коррупции в молодежной среде;
• использование сети Интернет для информирования обществен­ности о деятельности администраций муниципальных образования и их структурных подразделений;
• рассмотрение обращений граждан на действия (бездействие) работников органов местного самоуправления;
• повышению качества издаваемых муниципальных нормативных правовых актов;
• проведение правовой экспертизы действующих нормативных правовых актов и проектов на предмет их коррупциогенности;
• проведение системной работы по формированию среди муници­пальных служащих нетерпимости к проявлению коррупции, а также ненадлежащему служебному поведению;
• формирование кадрового резерва муниципальных служащих и служащих, обеспечение его эффективного использования;
• проведение проверок муниципальных служащих на предмет их участия в предпринимательской деятельности, оказания, не предус­мотренного законодательством содействия физическим и юридическим лицам с использованием служебного положения и иных ограничений, установленных Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муни­ципальной службе в Российской Федерации» [9];
• обмен информацией с правоохранительными органами по проверке лиц, претендующих на поступление на муниципальную службу, на их причастность к противоправной деятельности;
• обеспечение работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов;
• осуществлению контроля за исполнением действующего законодательства об использовании муниципального имущества, его реализации;
• осуществлению контроля на основании законодательства о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для муници­пальных нужд;
• развитие сети удаленных рабочих мест МФЦ;
• актуализация Реестра муниципальных услуг (функций) и их регламентация;
• проведение заседаний советов по противодействию коррупции, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов.

Одними из направлений противодействия коррупции на муниципальном уровне является взаимодействие с бизнесом, в том числе:

1.  Проблемы, возникающие при осуществлении хозяйственной деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, в том числе чрезмерное администрирование.

2.  Применение на практике отдельных положений Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [10].

3.  Соблюдение трудового законодательства хозяйствующими субъектами при осуществлении предпринимательской деятельности.

4.  Вопросы по противодействию коррупции в органах местного самоуправления и меры по устранению условий, сопутствующих коррупции.

Перечень наиболее коррупционно опасных сфер деятельности администрации муниципального образования может меняться, допол­няться, учитывать новые обстоятельства изменения структуры и полно­мочий органов местного самоуправления, в том числе следующие направления:

1)  формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением;

2)  владение, пользование и распоряжение имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности муниципального образования;

3)  обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муници­пальном образовании, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;

4)  организация предоставления общедоступного и бесплатного образования, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти;

5)  оказание на территории муниципального образования первичной медицинской помощи, за исключением полномочий, отнесенных к полномочиям органов государственной власти;

6)  создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

7)  ведение информационной системы обеспечения градострои­тельной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования;

8)  резервирование земель и их изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования;

9)  выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже рекламных конструкций срок действия, которых истек на территории муниципального образования;

10) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства;

11) обеспечение размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;

12) осуществление муниципального финансового контроля;

13) предоставление услуг заявителям, а также иные непосред­ственные контакты с гражданами и организациями;

14) подготовка и принятие решений по разработке и утвержде­нию целевых программ, предусматривающих выделение бюджетных средств;

15) подготовка и принятие решений, связанных с назначением на коррупциогенные должности.

Таким образом, разграничение полномочий по противодействию коррупции в муниципальном образовании имеет различное правовое регулирование, органы представительной и исполнительной власти наделяются недос­таточными полномочиями, либо полномочиями не свойственными данному публичному органу, в результате чего, не могут эффективно и комплексно влиять на процесс противодействия коррупции.

При определении коррупционных рисков на уровне местного самоуправления следует учитывать:

1)  экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

2)  общественные экспертизы социально–значимых решений органов местного самоуправления муниципального образования;

3)  экспертизы жалоб и обращений граждан на наличие сведений о фактах коррупции.

Вместе с тем, организация антикоррупционной оценки норма­тивных правовых актов и их проектов муниципальных образований всех уровней, разграничение противодействия коррупции представи­тельного и исполнительного органов в муниципалитетах, требует дальнейшего совершенствования и нормативно-правового регулирования субъектом федерации.

Список литературы:

1. Противодействие коррупции: учебник и практикум для академического бакалавриата / Под ред. Е.В. Охотского. М.: Юрайт, 2016. 368 с. 
2. Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 (в ред. от 06.07.2018) «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 – 2020 годы» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_301352/ (Дата обращения 18.01.2019).
3. Закон Новгородской области от 31.08.2009 года № 595-ОЗ «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области» // [Электронный ресурс] СПС Консультант Плюс (Дата обращения 18.01.2019).
4. Понеделков А.В. О выявлении потенциальных коррупционных рисков в системе местного самоуправления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. № 3 (58). С. 15-21.
5. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" / [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 18.01.2019).
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. № 83-ФЗ от 18.04.18) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения 18.01.2019).
7. Дементьева И.Н. Исследование коррупционных рисков в региональных органах государственной власти // Проблемы развития территории. 2013. № 2 (58).  С. 75-85.
8. Сайт Администрации Великого Новгорода / [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.adm.nov.ru/page/33599 (Дата обращения 20.01.2019).
9. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (Дата обращения 18.01.2019).
10. Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"// [Электронный ресурс] СПС Консультант Плюс Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/ (Дата обращения 18.01.2019).