К ВОПРОСУ О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ

TO THE QUESTION ABOUT THE LEGISLATIVE PROCESS IN THE REGIONS

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences,  associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы организации законодательного процесса в субъекте федерации, роль органов законодательной и исполнительной власти в планировании нормотворческих работ, проектов региональных законов. Автор отмечает, что в процессе законо­творчества следует оценить эффективность исполнения региональных нормативно-правовых актов, устранения пробелов правового регули­рования и коллизий норм. Автор подчеркивает, что законотворческий процесс в значительной степени связан с формами организации представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта федерации.

ABSTRACT

The article deals with the organization of the legislative process in the subject of the Federation, the role of the legislative and executive authorities in the planning of normative works, draft regional laws. The author notes that in the process of law-making it is necessary to assess the effectiveness of the implementation of regional normative legal acts, elimination of gaps in legal regulation and conflicts of norms. The author emphasizes that the legislative process is largely associated with the forms of organization of the representative and executive bodies of state power of the subject of the federation.

Ключевые слова: представительный орган власти субъекта федерации; исполнительные органы власти субъекта федерации; формы; регламенты; комиссии.

Keywords: representative body of the subject of federation; executive bodies of the subject of federation; forms; regulations; commissions.

Процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов федерации соответствует аналогично процедуре на феде­ральном уровне. Принятию нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта федерации. Законодательные и исполнительные органы субъекта федерации взаимодействуют в законодательном процессе в целях управления процессами экономи­ческого и социального развития субъекта и в интересах его населения. Законодательный орган субъекта вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в действующие акты либо об их отмене. В п.4 ст.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [1] указано, что "проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях". В данной норме закреплена необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности. Законодательный орган субъекта направляет высшему должностному лицу планы законопроектной работы и проекты законов субъекта. В случаях, когда с повестке дня заседания представительного органа субъекта федерации имеется более одной трети внеочередных к рассмотрению проектов от общего числа рассматриваемых проектов, следует критически относится в планированию законодательных работ в целом.

Законодательный процесс является формально юридическим выражением законотворческой функции органов субъекта федерации. В результате последовательной реализации процедур в правовой сфере действует новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Многообразие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, тем не менее, позволяет показать его общую модель и указать проблемы. Источником регионального правотворчества являются учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы) и законы. Законода­тельный процесс может осуществляться на следующих стадиях:

• реализация законодательной инициативы;
• предварительное рассмотрение законопроектов в законода­тельном органе субъекта РФ;
• рассмотрение и принятие закона законодательным органом;
• подписание и опубликование принятых законов главой региона и вступление в силу законов.

Такая модель является общей, а в ряде субъектов могут указываться дополнительные стадии, например, учитывается процедура подготовки текста проекта нормативного акта. Право законодательной инициативы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ круг субъектов права законода­тельной инициативы может быть расширен, таким правом наделяются иные органы, например, члены Совета Федерации – представители от законодательного (представительного) и исполнительного органов соответствующего субъекта РФ; общественные объединения, а также граждане, проживающие на территории субъекта РФ. При совмещении губернатором должности руководителя Правительства субъекта федерации, по мнению автора, неоправданно предоставлено право законодательной инициативы Правительству субъекта и губернатору отдельно. Среди субъектов законодательной инициативы на регио­нальном уровне особо выделяется высшее должностное лицо субъекта федерации, поскольку данное должностное лицо занимает приоритетное место в государственно-властном механизме региона, а его предложения о принятии тех или иных законов должны рассматриваться в приори­тетном порядке и во многом определять все направления законода­тельной деятельности в субъекте.

В обеспечение законодательного процесса, субъекты федерации по-разному решают вопрос о количестве чтений проектов законов, отдельные субъекты вслед за федеральным законодателем устанавливают правило, согласно которому законопроекты рассматриваются в трех чтениях, ряд субъектов федерации ограничиваются двумя чтениями. Каждое из двух-трех чтений имеет свою специализацию. Задача первого заключается в уяснении и принятии общей концепции законопроекта. Второе – направлено на доработку законопроекта путем включения в него поступивших поправок и принятие закона в целом при отсутствии третьего чтения.

Важным аспектом нормотворческой деятельности является выбор приоритетных направлений регулирования. Планирование в таком разрезе позволяет сосредоточить усилия всех заинтересованных органов на перспективных вопросах, более тщательно подходить к разработке проектов нормативных правовых актов, повышать ответственность за их выполнение.

Анализ планов работ с точки зрения срочности и содержания показывает, что они имеют существенные различия. В отдельных субъектах федерации нормативно закреплено краткосрочное, средне­срочное и долгосрочное планирование, в других – только годовое планирование, формально разграниченное на полугодовое и поквар­тальное планирование. Установление сроков планирования позволяет согласовывать и объединять усилия в процессе создания единого правового пространства в пределах региона. Долгосрочные планы являются залогом создания единой и действенной системы региональных правовых актов, определяют направление законотворческой работы на перспективу, закладывают основу для будущего нормотворчества. Определение круга субъектов, участие которых в разработке планов и программ является обязательным очерчено кругом лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Необходима параллельная работа по составлению планов подго­товки подзаконных нормативных правовых актов на основе примерного перспективного плана законодательного органа. Как показывает практика, подзаконные нормативные правовые акты принимаются с большим опозданием и часто дублируют тексты актов вышестоящего уровня. Планирование, основанное на научном подходе и правилах юридической техники, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирую­щих необходимость и способствующих их исполнению. Деятельность государственных органов станет эффективной только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическими. Поэтому план должен быть составлен таким образом, чтобы отвечать требованиям: ориенти­рованности во времени; достижимости; конкретности, применения пакетного принципа и связанности проектов правовых актов.

Обеспечение планирования - один из резервов совершенствования правотворческого процесса в субъектах федерации. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и сосредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, разгра­ничить полномочия между законодательными и исполнительными органами власти субъекта, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия.

Стратегическое планирование законотворческой деятельности должно быть первоочередным этапом применения программного подхода в сфере правового обеспечения развития регионов. Планирование позволяет определить цели работы законодательной власти и пути их достижения, в системной связи как с внутренними условиями и потребностями законодательного обеспечения собственного развития субъектов федерации, так и с внешними. Законодательство субъектов федерации основывается на конституциях (уставах), регламентах законо­дательных и исполнительных органов власти, и законодательстве о нормативных правовых актах, принятых рядом субъектов федерации.

Вместе с тем, в большинстве субъектов федерации планирование законотворческой работы осуществляется на срок не более 1 года. При этом, как правило, принимаемые органами законодательной власти субъектов федерации планы законодательных работ согласуются с субъектами законодательной инициативы, в первую очередь с испол­нительными органами государственной власти. Многими субъектами федерации осуществляется планирование законотворчества на основе стратегий и программ социально-экономического развития субъектов, что способствует повышению эффективности их реализации. Как показывает опыт субъектов федерации, применение стратегического планирования законотворческой деятельности способствует повышению ответственности региональных органов государственной власти за качество законодательства субъектов, обеспечивает системную обосно­ванность законодательного процесса и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов.

Следует определить основные формы деятельности законодатель­ных органов субъектов: заседания; заседания постоянных комитетов (или комиссий); парламентские (или депутатские) и публичные слушания [2].

Рассмотрим формы деятельности законодательных органов субъектов РФ отдельно.

Заседания являются основной организационной формой работы законодательного органа субъекта. Все решения, находящиеся в компе­тенции законодательного органа, принимаются именно на заседаниях коллегиального органа. Следует предположить, что представительная природа регионального законодательного органа требует участия в заседаниях максимально возможного количества депутатов, либо, по крайней мере, значительного их большинства лично. От устанавли­ваемого кворума правомочности заседания представительного органа зависит то, в какой степени будут проработанными и представительными принимаемые ими решения, если такая степень окажется недостаточной, легитимность решений ставится под вопрос. Представляется, что необхо­димо установить кворум для признания правомочности заседания законодательного органа субъекта в количестве не менее двух третей от общего числа депутатов, только тогда можно будет указывать, что депутаты действительно представляют волю народа конкретного субъекта.

Приблизительные сроки проведения очередных заседаний, а также вопросы, которые вносятся на рассмотрение, определяются согласно перспективных и текущих планов работы региональных законодатель­ных органов. Кроме очередных заседаний регламентами парламентов субъектов, как правило, предусматривается возможность проведения внеочередных, чрезвычайных, а также организационных заседаний [3, с.176-178]

Заседания постоянных комитетов (или комиссий) является формой деятельности структурных подразделений региональных законода­тельных органов, без которых они были бы неспособны реализовывать свои функции. На заседаниях постоянных комитетов и комиссий депутаты обсуждают вопросы, которые относятся к специальным отраслям общественной жизни, являются предметом деятельности конкретного комитета (или комиссии).

Деятельность постоянно действующих комитетов (или комиссий) имеет плановый характер. Соответствующее планирование осущест­вляется с учетом общего плана законодательной работы отдельного субъекта федерации, других государственных органов, равно как и с учетом вынесения предложений органами местного самоуправления, гражданами, организациями. Заседания постоянных комитетов прово­дятся по мере необходимости, но, в то же время, на регулярной основе и с периодичностью, связаны с заседаниями представительного органа.

В процессе рассмотрения вопросов, которые относятся к ведению двух либо нескольких постоянных комитетов (или комиссий), применяется проведение совместных заседаний. Решения комитетов или комиссий законодательных органов субъектов оформляются посредством протокольных записей либо отдельными документами.

Парламентские (или депутатские), а также публичные слушания являются организационной формой деятельности законодательных органов субъектов, направлены на широкое публичное обсуждение важных вопросов жизнеобеспечения определенного субъекта федерации. Данная форма работы существенным образом помогает депутатам представительных органов получить ту информацию, которая необхо­дима для решения государственных дел.

Парламентские (или депутатские), а также публичные слушания имеют публичный характер, слушания открыты для представителей средств массовой информации, для общественности. Этому способствует предварительное распространение информации о специфике слушаний, времени, а также месте их проведения. Как правило, итогом парла­ментских (или депутатских), а также публичных слушаний является выработка рекомендации, которым надлежит стать основанием для принятия в будущем соответствующих нормативно- правовых актов. Другими формами деятельности законодательных органов субъектов федерации являются:

• заслушивание посланий и отчетов главы субъекта, что позволяет соотносить деятельность законодательной и исполнительной власти (при условии установления времени и порядка оглашений послания и отчетов главы субъекта федерации);
• заслушивание отчетов правительства (при несовпадении должности главы субъекта федерации и председателя правительства);
• правительственный час - время на заседании представитель­ного органа, отведённое для ответов членов правительства и других должностных лиц на вопросы депутатов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов субъектов федерации целесообразно было бы воспользоваться формами и иными передовыми методами посредством возможностей сети Интернет. Условия функционирования законодательных органов постоянно меняются, что должно найти свое отражение в реальной организации работа депутатов. С введением новых форм организации работы лично депутата, по мнению автора, будет неоправданным и излишним институт помощников депутатов, который подменяет участие депутата в публичной, в том числе нормотворческой деятельности.

Планы законопроектных работ позволяют комплексно подходить к законодательному регулированию общественных отношений с выде­лением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей. Планирование положительно влияет на качество разраба­тываемых законопроектов, поскольку в определенной степени понуждает разработчиков тщательно определять необходимость регулирования тех или иных общественных отношений, не выходить за рамки компетен­ции законодательных и исполнительных органов субъектов федерации и сократить возможность противоречий нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Предложения, включенные в перспективные планы законопроект­ных работ субъекта федерации, учитываются и конкретизируются при подготовке текущих планов. Вопросы для включения в планы законопроектных работ разрабатываются депутатами, комитетами и комиссиями законодательных органов субъектов федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, обладаю­щими правом законодательной инициативы.

Законопроекты, содержащиеся в плане, должны иметь название и краткое изложение предмета регулирования. Это дает более полную информацию о проектируемых законах. Как правило, планы законо­проектных работ включают в себя крупные тематические разделы, соответствующие в основном главным сферам жизнедеятельности общества: государственное строительство, экономика, социальная сфера, дорожное хозяйство, жилищная политика и другое. План, состоящий из отдельных дополнений и изменений действующих законов, указывает на отсутствие стратегии развития региона в целом. Требуется обязательно указать конкретных исполнителей, которым поручается подготовка законопроектов проектов или мероприятий. Это могут быть структурные подразделения органов государственной власти, губернатор (с указанием его полномочий как председателя Правительства), парламентские комитеты. Сроки, устанавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматривать время, достаточное для подготовки, обсуждения и оформления конкретного законопроекта. В планах законопроектных работ необходимо указать акты, требующие первоочередного принятия, а затем законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем. В отдельных случаях требуется принимать отдельные нормативно-правовые акты одновременно, одним согласован­ным пакетом. В частности, в соответствии с бюджетным процессом бюджет субъекта федерации необходимо принять до начала финансового года, одновременно с бюджетом принимается либо уточняется концепция социально-экономического развития субъекта федерации на этот же период, а также законодательство о налогах, налоговых и иных льготах на соответствующий финансовый год.

Для успешной разработки запланированных проектов нормативных правовых актов, следует соблюдать процедуру их разработки. Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий: выявление проблемы, требующей правового урегули­рования. Определение целей, которые будут достигнуты в связи с принятием нормативного правового акта; анализ действующего законодательства, позволит учесть опыт урегулирования проблемы на федеральном и региональном уровнях, избежать дублирования; разработка концепции нормативного правового акта; оформление текста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов; экспертная оценка (лингвистическая, правовая и т. п.); в случае целесо­образности учет общественного мнения (слушания, опрос и т. п.); обсуждение со всеми заинтересованными лицами; доработка норматив­ного правового акта с учетом замечаний и дополнений. Планирование позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет правового регулирования субъекта федерации.

Планирование является эффективной и своевременной работой по «расчистке» законодательства: устранению множественности актов, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, система­тизации законодательства. В настоящее время субъекты федерации проявляются повышенный интерес к проблемам качества законодатель­ного обеспечения общественных отношений и объективной потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода­тельства и правоприменительной практики.

Оптимизация законодательной деятельности требует большой и длительной работы по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений, анализа тенденций и противоречий их развития, определения характера и наиболее целесообразных путей и форм регламентирования. На практике в ряде нормативных актов субъекта федерации усматриваются нарушения в соблюдении конку­рентной среды, в том числе регулированием спецпроектов.

Планирование законодательной деятельности позволяет:

• оптимизировать деятельность представительного органа, т. е. приведение в соответствие реальных возможностей законодательного органа и объема законодательных предложений;
• своевременно сконцентрировать усилия правотворческих, правоприменительных органов при разработке проекта правового акта;
• улучшить качество принимаемых законов с учетом правил юридической техники и проведения экспертизы на коррупциогенность.

В ходе составления плана законотворческих работ следует особое внимание уделить:

• устранение мелкотемья (например, сначала принимается правовой акт о регулировании малого бизнеса в сельском хозяйстве, а затем в целом о регулировании малого бизнеса, а в последующем о правовом положении крестьянских (фермерских) хозяйств);
• укрупнение (консолидация) предложений к плану, т. е. сведение воедино близких по содержанию предложений в одно (льготы пред­приятиям малого и среднего бизнеса);
• обеспечение преемственности в планировании законодательных работ;
• замена предложений об издании новых законов внесением дополнений и изменений в уже действующие. В этом случае дости­гается экономия времени за счет длительных дискуссий о концепции и структуре новых законопроектов (создание автоматизированной системы внесения поправок и дополнений);
• достижение эффективности законодательства путем установле­ния его системности. В процессе планирования разработка автомати­зированной системы «наложение» каждого предложения об издании нового закона на систему действующего законодательства субъекта федерации.

Автор полагает, что не лишено здравого смысла предложение о формировании плана законодательной работы на весь срок полномочий депутатов отдельного созыва.

Таким образом, планирование и прогнозирование законопроектных работ представляет собой одну из основных стадий законотворческого процесса. От правильного осуществления этой работы зависит эффектив­ность последующих этапов и стадий законотворчества.

В целом планирование работ позволяет рационально организовать работу по подготовке правовых актов, обеспечить комплексный подход к регулированию общественных отношений в субъекте федерации.

Учитывая, что роль закона в правовой системе велика, автор полагает, что следует, основываясь на правилах юридической техники разработать критерии, определяющих предмет законодательного регули­рования в форме закона. Вопрос о предмете закона требует дальнейшего правового регулирования. Отдельные законы больше напоминают декларации, другие - конституции, третьи – похожи на инструкции.

При такой постановке вопроса всегда возникает проблема: с одной стороны — разграничение сферы правового регулирования между законными и подзаконными актами, с другой – разграничение нормативных актов органов представительной и исполнительной власти по одному и тому же вопросу, а в- третьих - возможность установления пределов законодательного регулирования в целом.

По мнению автора, с точки зрения юридической техники, при стремлении сделать норму закона конкретной нельзя обременять ее излишними технологическими деталями и подробностями, являющимися предметами регулирования органов исполнительной власти.

Таким образом, рассмотрев содержание законодательной работы и планирование нормотворческой деятельности в субъекте федерации, следует отметить:

1. Необходимо отграничить закон от подзаконных актов в зависимости от предмета правового регулирования.
2. По своей сущности, закон должен регулировать наиболее принципиальные вопросы общественной жизни. В качестве критерия разграничения сферы законодательного регулирования и отделения его от подзаконных актов следует определить, что закон должен приниматься во всех случаях, когда затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядок их осуществления и пределы допустимого ограничения прав и свобод.
3. Целесообразность использования приемов моделирования при подготовке проектов законов субъектов федерации. Вместе с тем, в отдельных субъектах федерации моделирование приводит к определен­ным недостаткам проектов, связанных с игнорированием особенностей региона, его традициями и обычаями.
4. Возможность использования в системе отдельных отраслей законодательства в регулировании однотипных правоотношений в субъекте федерации кодифицированных правовых актов (например, избирательного кодекса субъекта федерации). Подобный кодекс на основе Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] способен упорядочить не только избирательные действия, их синхронизацию, а во многих случаях избежать нарушений избирательных прав граждан.

Анализ нормативных правовых актов субъектов федерации показал, что в большинстве из них закреплены плановые основы правоподготовительной деятельности органов представительной и исполнительной власти субъекта и иных субъектов законодательной инициативы. Вместе с тем организационное и правовое закрепление планирования не получило своего развития. Отсутствует сформулирован­ное и нормативно закрепленное определение понятия правотворчества, закона субъекта федерации, что снижает значимость планирования как неотъемлемой стадии правотворчества. Слабость планирования, свой­ственная большинству субъектов Российской Федерации, обусловлена отсутствием единой стратегии и концепции развития законодательства.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.1999 184-ФЗ (в ред. от 31.12.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 18.01.2019).
2. Алексеев И.А. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2013. С. 209-211.
3. Стрекозов В.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2011. С. 176-178.
4. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 28.01.2018).