К ВОПРОСУ О СОВРЕМЕННОМ СОСТОЯНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В ТУРИСТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ

АННОТАЦИЯ

В статье дается оценка существующим в настоящее время меха­низмам государственного надзора в туристической отрасли и указывается на необходимость внедрения риск-ориентированного подхода к системе государственного надзора в туризме.

Ключевые слова: государственный надзор, туризм, риск-ориентированный подход.

В последние годы Президент РФ уделяет большое внимание к проблемам контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

В 2012 году в Послании к Федеральному собранию Президент РФ указывал на то, что особого внимания требует система контроля надзорных органов и поручал Правительству внести предложения по изменению самих принципов работы контрольных органов [5].

В Послании Президента РФ 2015 года [6] предлагалось Прави­тельственной комиссии по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов.

В Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1] была внесена статья 8.1. с указанием на то, что в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного конт­роля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых Правитель­ством Российской Федерации, применяют риск-ориентированный подход.

По мнению О.Е. Орловой [11] данный подход предполагает кон­центрацию ограниченных ресурсов государства в зонах максимального риска для предотвращения вреда охраняемым законом ценностям и одновременно снижение административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов.

Таким образом, риск-ориентированный подход предполагает со стороны надзорных органов осуществление анализа рынка оказываемых поднадзорных услуг в части рисков и степени нанесения ущерба потребителям со стороны конкретного предприятия, в частности, туристической компании. В зависимости от категории риска предприятия будет находиться деятельность надзорного органа: если категория риска предприятия высокая, то надзорный орган будет чаще и тщательнее его проверять, а если предприятие вне зоны такого риска – ему ожидать плановых проверок не придется.

В Послании Федеральному собранию в декабре 2012 года [7] Президент Российской Федерации указал на то, что в работе контрольно-надзорных органов нужно ускорить внедрение подхода, основанного на оценке рисков, которые позволят существенно снизить число проверок, но повысят их результативность; надзорные органы должны заниматься не только выявлением нарушений, но и профилактикой не формально, а содержательно, и оказывать консультативную помощь предпринимателям, особенно тем, кто только начинает свое дело.

В Послании 2018 года [8] Президент РФ указывал на то, что в течение двух лет необходимо перевести всю систему контроля и надзора на риск-ориентированный подход.

К слову Правительство Российской Федерации последние годы стало внедрять риск-ориентированный подход к контрольной (надзорной) деятельности различных органов исполнительной власти [3].

Однако в настоящее время эти изменения не коснулись Министерства культуры Российской Федерации, Роспотребнадзора [9] и соответственно, государственного надзора в туристической деятель­ности.

В проекте, предложенном Роспотребнадзором, касающегося, правда надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, интересны критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к категориям риска.

Согласно приложению туристские услуги в зависимости от видов предприятий подразделяют на такие риски:

а)  средний – для микропредприятий;

б)  значительный - для субъектов малого и среднего предпринима­тельства;

в)  высокий – для субъектов крупного предпринимательства.

Эти категории могут быть понижены/завышены в зависимости от качества работы туристической компании, а также размера ущерба, нанесенного им потребителю.

При этом проведение плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска осуществляется со следующей перио­дичностью: для категории чрезвычайно высокого риска - один раз в календарном году; для категории высокого риска - один раз в 2 года; для категории значительного риска - один раз в 3 года; для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года; для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 6 лет.

Между тем в независимости от видов предпринимательской деятельности туристическая отрасль и так обладает высокими рисками, как для потребителя (туриста), так и для экономики в целом.

По мнению В.Д. Андреева, Д.Г. Малышенко[10] в туристских организациях всю совокупность рисков можно разделить на две группы:

а)  туристские риски, связанные либо с материально-финансовыми потерями потребителя (утрата и порча имущества во время поездок, финансовые убытки, кражи, штрафы), либо с угрозами жизни и здоровью туриста;

б)  экономические или хозяйственные риски, обусловленные деятельностью туристических предприятий при формировании, реали­зации туров и оказании рекреационных услуг, возникающие вследствие сложности и разнообразия финансово-хозяйственных связей туристской индустрии с другими отраслями.

Соответственно, своевременное внедрение риск-ориентированного подхода отвечает интересам государственного надзора в туристической отрасли, особенно в более проблематичной ее части – выездного туризма. Анализ рынка туристических услуг, формирование определенного реестра туристических организаций в зависимости от категории риска поможет не только контролирующим органам в надзоре за подконт­рольной отраслью, но и также потребителям при обращении к туристическим организациям за определенным пакетом услуг.

Учитывая Послание Президента Российской Федерации 2018 года, автор надеется, в ближайшее время произойдут позитивные изменения и в вопросе государственного надзора в туристической отрасли, и соот­ветственно, наряду с Роспотребнадзором, свой проект применения риск-ориентированного подхода к государственному надзору в области туризма подготовит Министерство культуры Российской Федерации.

Важно отметить последние изменения, связанные с совершенство­ванием финансовой системы гарантий туроператорской деятельности.

Туроператору, намеревающемуся осуществлять туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма, до начала осуществления деятельности в сфере выездного туризма, во-первых, необходимо вступить в члены объединения туроператоров в сфере выездного туризма, уплатив вступительный взнос в резервный фонд данного объединения в размере 100 тыс. руб. (в дальнейшем, в резервный фонд уплачивается ежегодный взнос, размер которого зависит от итогового количества туристов, которым в течение предыдущего года туроператором оказаны услуги в сфере выездного туризма по каждому договору о реализации туристского продукта, заключенному туроператором или турагентом с туристом и (или) иным заказчиком туристского продукта); во-вторых, перечислить взнос в фонд персональной ответственности туроператора в размере 100 тыс. руб., который в дальнейшем формируется за счет ежегодного взноса туроператора в размере 1 % общей цены туристского продукта за предыдущий год до формирования фонда максимального размера: не менее 7 % от общей цены туристского продукта за преды­дущий год.

Начиная с 2007 года после отмены обязательного лицензирования, в качестве способа защиты прав потребителей введен механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров в виде бан­ковской гарантии или договора (договоров) страхования ответственности туроператора, в соответствии с которым в настоящее время для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего и (или) въездного туризма (независимо от применяемой системы налого­обложения), сумма финансового обеспечения составляет 500 тыс. руб.; – для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма (независимо от применяемой системы налогообложения) составляет:

• 10 млн.руб. — для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма за год составил не более 10 тыс. туристов включительно, а общая цена туристского продукта в сфере выездного туризма за предыдущий год составила не более 40 млн.руб.,
• 5 % от общей цены туристского продукта в сфере выездного туризма, но не менее 50 млн.руб. — для туроператоров, у которых показа­тель количества туристов в сфере выездного туризма за год составил более 10 тыс. туристов включительно, а общая цена туристского продукта в сфере выездного туризма за предыдущий год составила более 40 млн. руб.,
• 50 млн. руб. — для туроператоров, не осуществлявших в предыдущем году деятельность в сфере выездного туризма, а также для юридических лиц, намеревающихся осуществлять туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма и ранее не осуществлявших такой деятельности.

По мнению законодателя, вышеуказанные меры финансового характера призваны стабилизировать ситуацию на рынке туристи­ческих услуг, в частности сократить риски простого потребителя (туриста) до минимума, наряду с установленным Правительством РФ механизмом возмещения последнему суммы ущерба [2].

При этом нарушение туроператором установленного законода­тельством порядка определения размера финансового обеспечения ответственности туроператора при осуществлении туроператорской деятельности, а также осуществление туроператором, не являющимся членом объединения туроператоров в сфере выездного туризма, деятель­ности в сфере выездного туризма влечет наложение административного штрафа в порядке и в размере, установленного статьей 14.51. КоАП РФ.

В части административного воздействия за последнее время также произошли некоторые изменения. Ранее автором отмечалось [12] правовая коллизия, сложившаяся при привлечении к ответственности по статье 14.51 КоАП РФ и вот приказом Министерства культуры Российской Федерации № 575 от 17.04.2017 [4], закреплены полномочия должностных лиц Минкультуры составлять протоколы за все нарушения, предусмотренные статьей 14.51. КоАП РФ, в том числе по части 1 указанной статьи, ранее относящейся к компетенции Роспотребнадзора.

Все вышеуказанные меры, по мнению автора, только способствуют системе государственного надзора в туристической отрасли. При этом, несмотря на отсутствие туристической отрасли как объекта риск-ориентированного подхода в соответствии с Постановлением Правитель­ства РФ № 806 от 17.08.2016 его применение позволит значительно снизить административную нагрузку на туристическую отрасль, увели­чить процент охвата потенциальных нарушителей, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда, и одновременно снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда потребителям (туристам), а также наиболее эффективно использовать материальные и организационные, кадровые ресурсы надзорных органов; в связи с чем, внедрение риск-ориентированного подхода в системе государственного надзора в туристической отрасли станет позитивным шагом по его развитию.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // «Собрание законодательства РФ» 20.07.2015, N 29 (часть I), ст. 4372.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2013 г. № 162 «Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из резервного фонда» URL: СПС «Консультант Плюс» (Дата обращения 24.03.2018).
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 2016 г. № 779 «Об утверждении Правил возмещения реального ущерба туристам и (или) иным заказчикам туристского продукта из денежных средств фонда персональной ответственности туроператора в сфере выездного туризма» // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71365040/ (Дата обращения 24.03.2018).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 167 «Об утверждении Правил выплаты туристу и (или) иному заказчику страхового возмещения по договору страхования ответственности туропе­ратора или уплаты денежной суммы по банковской гарантии в случаях заключения туроператором более одного договора страхования либо более одного договора о предоставлении банковской гарантии или заключения туроператором договора либо договоров страхования и договора либо договоров о предоставлении банковской гарантии и внесении изменения в Правила оказания услуг по реализации туристского продукта». URL: СПС «Консультант Плюс» (Дата обращения 24.03.2018).
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 02 марта 2017 № 245. URL: СПС «Консультант Плюс» (Дата обращения 24.03.2018).
6. Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 17 апреля 2017 года № 575 «О внесении изменений в Перечень должностных лиц Министерства культуры Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденный приказом Министерства культуры Российской Федерации от 27 февраля 2013 г. № 202» (Зарегистрирован 17.05.2017 № 46752 //http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201705180015?index=0&rangeSize=1 (Дата обращения 25.03.2018).
7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12.12.2012// URL http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138990/#dst0 (Дата обращения 24.03.2018).
8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 03.12.2015// URL http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_189898/#dst0 (Дата обращения 24.03.2018).
9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.12.2016// URL http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 207978/#dst0 (Дата обращения 24.03.2018).
10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.03.2018 // URL http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 207976/#dst0 (Дата обращения 24.03.2018).
11. Проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (подготовлен Роспотребнадзором) URL: http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=64672 (Дата обращения 24.03.2018).
12. Андреев В.Д., Малышенко Д.Г., Использование данных системы управления рисками в туризме для осуществления риск-ориентированного аудита // Вестник СГУТиКД. 2011. № 4 (18), С. 11-12.
13. Орлова O.Е. Риск-ориентированный подход и области его применения// Руководитель автономного учреждения, 2017. № 10.
14. Уварова В.Ю. Организационно-правовая система государственного надзора в туристской деятельности// Электронное научное издание «Ученые заметки ТОГУ» 2014, Том 5, № 4, С. 324 – 332 URL: http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2014/TGU_5_197.pdf (Дата обращения 24.03.2018).