ПРИНЦИП ОТКРЫТОСТИ И ПУБЛИЧНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ПОЛИЦИИ

THE PRINCIPLES OF OPENNESS AND PUBLICITY OF POLICING IN RUSSIA

Anton Antonov

 graduate student, Academy of Management of the Interior Ministry of Russian Federation,

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены актуальные вопросы, затрагивающие происходящую модернизацию институтов государственной власти России в контексте обеспечения прозрачности их деятельности, построения эффективной модели взаимодействия с населением. Отдельное внимание сфокусировано на сущности и пределах реализации принципа открытости и публичности работы российской полиции как особой структуры в системе властно-общественных отношений. Исторически сложившаяся социально-правовая направленность системы правоохранительных органов власти обуславливает особые требования к содержанию и формам реализации этого принципа, который выступает индикатором, отражающим уровень доверия населения и эффективность функционирования МВД России в русле проводимых за последние годы реформ в целом. Представлена оценка полноты и качества информационного взаимодействия полиции с гражданским обществом на федеральном и региональном уровне, на основе этого определены сдерживающие факторы и обозначены потенциальные возможности повышения открытости деятельности российской полиции в складывающихся современных социально-политических условиях.

ABSTRACT

The article deals with the pressing issues related to the ongoing modernization of the state institutions in Russia in the context of ensuring transparency in government activities, making an efficient model of interaction with the population. Another issue that has received special attention is the essence and limits of the implementation of the principles of openness and publicity in the work of the Russian police as a special structure in the system of relationship between the power structures and the public.

Historically established social and legal focus of the law enforcement agencies sets specific requirements regarding the contents and forms of implementation of the above-mentioned principles which act as the indicator reflecting the efficiency and the level of public confidence in the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in line with the reforms undertaken in recent years as a whole. Assessment of completeness and quality of information exchange between the police and the civil society at both federal and regional level is presented. Based on this assessment, the author defines the constraints and outlines the potential to increase openness of police activities in Russia in the current socio-political situation.

Ключевые слова: реформирование правоохранительных органов России, принципы деятельности полиции, открытость и публичность полиции, информационно-коммуникационные технологии, информационная открытость исполнительной власти, реализация принципа открытости и публичности полиции, формы информационного взаимодействия полиции с общественными институтами и населением.

Keywords: reforming of law enforcement agencies in Russia; principles of policing, openness and publicity of the police, information and communication technologies, information openness of the executive power, implementation of the principles of openness and publicity of the police, forms of information exchange between the police, the public institutions and the population.

Социально-правовой облик современных государств характеризуется существенными различиями, формируемыми под влиянием историко-культурных, институциональных, политических и социально-экономических явлений. Глобальный передел мировой архитектуры во второй половине ХХ столетия, укрепление институтов демократии с возрастающими потребностями общества участия в делах управления государством во многом определило появление нового и единого по воздействию на мировые державы процесса – перехода к шестому технологическому укладу, уже отчетливо задающему вектор и определяющему все дальнейшее мировое политико-правовое развитие.

Приоритет постиндустриальной информационной среды очевиден, но Россия пока еще отстает от лидирующих стран по уровню технологизации. Проблематика «узкого» понимания и ограниченного использования информационно-коммуникационных технологий, являющихся базовым элементом нового технологического уклада [5, с. 21], неоднократно отмечалась Президентом Российской Федерации В.В. Путиным [19], призывающим все институты государственной власти широко и качественно использовать новые информационные технологии в своей непосредственной деятельности.

В структуре управления государством совершенно особая роль отводится правоохранительным органам, выступающим частью единой централизованной системы исполнительной власти в сфере внутренних дел: на них возложены важнейшие функции по защите прав и свобод граждан, охране правопорядка. В силу их социальной значимости, важности установления партнерских отношений с гражданским обществом, что достигается путем создания и применения информационной инфраструктуры, в 2011 г. был принят Федеральный закон «О полиции» [10], ст. 8 которого впервые в постсоветской истории определила открытость и публичность как основополагающий принцип деятельности полиции на современном этапе.

С момента вступления в силу Закона «О полиции» для реализации открытости и публичности полиции проведен значительный объем работ по формированию организационно-правовой базы [8; 10], что позволило разработать формы и установить пределы информационного взаимодействия с обществом, внедрить сервисы информационно-аналитической системы МВД России, предоставив возможность заинтересованным лицам получать нужную им информацию [16]. Сопоставляя содержание открытости и публичности деятельности полиции в России с тем, насколько это имеет место быть в зарубежных странах [13; 15, с. 26], а также учитывая данные социологических опросов [3; 7], можно прийти к выводу о необходимости дальнейшего налаживания механизма информационного взаимодействия полиции и населения. До настоящего времени сохраняются сложности, вызванные неточностью понимания открытости и публичности деятельности полиции, что представляется недопустимым на фоне активно внедряющихся новых технологий, возрастающих требований общества к доступности и качеству предоставляемой органами власти информации. Устранение отмеченных проблем объясняется еще и тем, что от полноты реализации принципа открытости и публичности работы полиции зависит состояние и возможность обеспечения национальной безопасности России, ее полноценное участие в постиндустриальном информационном пространстве.

Категории «открытость» и «публичность» имеют давнюю историю, восходящую к периоду античного общества, которое заложило основы ораторского искусства, выражающегося в публичных выступлениях первых политиков [1, с. 6; 2, с. 226]. В зарубежных источниках приводятся сведения, что слово «полиция» (от латинского «politia») является близким по значению с «политикой» и «политической» деятельностью, родственная связь проявляется через функции, которые выполняла полиция в Древней Греции, ведая делами гражданскими, непосредственно осуществляя взаимодействие с населением [13, с. 43].

В XVIII-XIX веках деятельность полиции получает правовое оформление, функции конкретизируются и в большей степени сводятся к предупреждению и пресечению преступности (Учреждение о губерниях 1775 г.; Устав благочиния 1782 г.), хотя отдельные документы прямо указывают на специфику службы, выражающуюся в открытости полиции, ее участии в делах граждан и государства. В Регламенте Главного магистрата 1721 г. можно найти следующую характеристику: «…полиция – душа гражданства и всех добрых порядков, фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» [17].

Из приведенных данных следует, что, несмотря на отсутствие прямого упоминания об открытости и публичности полиции в период ее образования, история функционирования этого особого органа содержит примеры участия в делах общества. В странах с более развитыми демократическими режимами (Англия) уже в середине XIX столетия были созданы отделы гражданской общественной полиции (основатель Р. Пил, 1829 г.) [13, с. 221], хотя вне зависимости от структурной организации, выполняемых функций полиция всегда представляла государство, имея прямую связь с населением.

Начало новейшей истории России ознаменовано модернизацией системы государственного управления в целях установления приоритета общественного контроля, развития гражданской инициативы. Активное формирование информационно-цифровой среды, с одной стороны, показало преимущества уверенно «наступающего» шестого технологического уклада, что проявляется в скорости передачи информации, возможности различных групп населения выражать собственную позицию по тем или иным вопросам, но, с другой стороны, очевидно проявление новых вызовов и угроз, противодействие которым зависит от взаимодействия полиции с обществом.

Отмеченные изменения и объясняют эволюцию понимания категорий «открытость» и «публичность», которые на первых этапах государственной модернизации сводились к осуществлению социальной коммуникации, но по мере внедрения новых технологий все больше меняются, получая обновленное название – «информационная открытость», означающее возможность населения, общественных институтов, бизнеса беспрепятственно реализовывать право на получение достоверной и объективной информации.

Обзор научной литературы по этому вопросу свидетельствует, что многие авторы характеризуют открытость исполнительной власти с учетом уже отмеченных тенденций становления постиндустриального информационного общества, выделяя в ее составе следующие элементы: информационную открытость, прозрачность, средства и виды общественного контроля деятельности государственной власти [4, с. 137].

В работе Д.С. Михеева категории «открытость», «прозрачность» и «публичность» исполнительной власти соотносятся с базовой основой организации системы управления современным государством, их практическое воплощение обеспечивает гласность, позволяет гражданскому обществу влиять на проводимую внешнюю и внутреннюю политику [6, с. 36].

Принцип открытости и публичности деятельности полиции можно определить как достоверное информирование общества, средств массовой информации о событиях, которые имели место в ее деятельности, плановых мероприятиях, в объеме возложенных на этот орган функций, выражающихся в размещении и предоставлении по запросу граждан, организаций, заинтересованных лиц информации, которая затрагивает их права.

«Публичность» правоохранительных органов понимается как выступление специальных органов, уполномоченных лиц в структуре МВД России перед массовой аудиторией, а также как получение, распространение информации о результатах своей деятельности, взаимодействии с общественными институтами, средствами массовой информации и населением [11, с. 33].

Российская полиция по своей структуре и правовому статусу относится к органам власти, но социально-общественная направленность ее работы обуславливает характерные особенности при реализации рассматриваемого принципа. Основное отличие открытости и публичности деятельности полиции от других органов исполнительной власти заключается в пределах и объеме предоставляемой в свободный доступ информации. Реализация права граждан, общественных институтов, бизнеса, других заинтересованных лиц не может противоречить действующему законодательству в сфере уголовного судопроизводства, оперативной деятельности, защиты государственной тайны [1, с. 7].

Принцип открытости и публичности полиции регламентируется Указами Президента Российской Федерации [8], федеральными законами [10], подзаконными актами, ведомственными документами МВД России [9; 12]. Основные направления и формы реализации принципа перечислены в ст. 8 Федерального закона «О полиции»: организация работы общественных советов; проведение пресс-конференций, брифингов; составление отчетности; рассылка справочных и статистических материалов; подготовка публичных докладов и выступлений [10].

Наиболее заметные результаты за последние годы при воплощении принципа открытости и публичности полиции достигнуты путем формирования в структурных подразделениях и отделах МВД России общественных советов, в которые входят граждане, представители бизнеса, средств массовой информации, что обеспечивает всестороннее и объективное взаимодействие полиции и общества. Во всех субъектах Российской Федерации в территориальных подразделениях полиции функционируют общественные советы, динамика публикуемой информации приведена на диаграмме (рисунок 1). Полиция, реализуя принцип открытости и публичности, использует весь арсенал средств и каналов транслирования информации, обеспечивая тем самым наибольший охват различных групп населения. В период 2017-2018 гг. преобладающая часть информационных ресурсов размещалась на официальном сайте МВД России в сети «Интернет».

В 2018 г. наблюдаем увеличение числа случаев информационного взаимодействия полиции с населением путем распространения обращений на радио, телевидении. Положительная динамика информации о работе полиции в средствах массовой информации объясняется созданием МВД России так называемых резонансных информационных поводов, когда средства массовой информации оповещаются о возможных террористических угрозах, проявлении экстремизма в отдельных регионах России, фактах посягательств на конституционный строй и безопасность государства.

Рисунок 1. Динамика и каналы распространения информации о деятельности полиции МВД России в 2017-2018 гг. [7]

Описанный механизм не только отвечает принципу открытости и публичности полиции, но и позволяет раскрывать преступления по «горячим следам», так как средства массовой информации быстро и в короткие сроки доносят нужную информацию до массовой аудитории. На протяжении 2017-2018 гг. положительные результаты работы полиции по обеспечению информационного взаимодействия с населением и средствами массовой информации достигнуты в МВД по Республике Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской Республикам, ГУ МВД России по г. Москве, УМВД России по Томской области [7].

Большое практическое значение в реализации принципа открытости и публичности полиции имеет Указ Президента Российской Федерации № 1060 [8], устанавливающий перечень информации о деятельности подразделений МВД России, которая может быть размещена в свободном доступе. Из документа следует, что публикуемая информация о работе полиции включает восемь направлений, позволяя получить наиболее полные сведения: о структуре управления и подразделениях МВД России; кадровом обеспечении; правовых основах деятельности; о работе с населением и организациями, общественными объединениями; статистические данные; перечень проверок.

Значительный по объему и содержанию ресурс составляют ведомственные документы, регламентирующие открытость деятельности полиции. В качестве примера можно привести Приказ МВД России № 725 [9], положения которого определяют порядок аккредитации журналистов при МВД России, перечисляют их права при освещении работы правоохранительных органов в средствах массовой информации. Принцип открытости полиции проявляется и в том, что согласно действующему Приказу МВД России № 725 право на аккредитацию имеют как российские, так и зарубежные журналисты.

Для объективности суждений о взаимодействии полиции со средствами массовой информации в системе МВД России осуществляется круглосуточный мониторинг размещаемых журналистами сведений о результатах деятельности правоохранительных органов в целях недопущения отрицательных суждений, выявления данных о несанкционированном распространении информации, что можно охарактеризовать как еще одну особенность принципа открытости и публичности полиции [12].

В целом все вышеизложенное дает возможность с положительной стороны оценить результаты реформирования МВД России в контексте реализации принципа открытости и публичности полиции. Перечень размещаемой информации достаточно широк, формы предоставления отвечают современному развитию и состоянию коммуникационных ресурсов, но для соответствия общемировым стандартам, показателям информационного взаимодействия полиции с обществом [13; 15, с. 21] работа в этом направлении должна быть продолжена.

Полноценная по объему и качеству реализация принципа открытости и публичности полиции во многом зависит от точности его понимания, поэтому настоятельно требуется унификация понятийного аппарата, поскольку отсутствие единства его трактовки препятствует полноценной реализации принципа, сдерживая эффективное правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в целом.

Важно разрешить проблему, относящуюся к объему публикуемой полицией информации. На официальном сайте МВД России размещается не более 25 массивов открытых данных, тогда как в Великобритании 553 массива [15, с. 23]. Информационная открытость полиции России все еще не соответствует мировой практике по детализации находящихся в открытом доступе данных; проблема усугубляется в территориальных подразделениях МВД России, где доступная и необходимая обществу информация нередко не размещается либо заинтересованные лица получают разрозненные сведения, не всегда пригодные для последующего анализа.

Дальнейшее совершенствование организационно-правовой базы и порядка реализации принципа открытости и публичности российской полиции предполагает применение комплексного подхода, ориентированного на более активную позицию МВД России при осуществлении информационного взаимодействия с общественными институтами и населением.

Список литературы:

1. Ахрамеева О.В., Лабузова В.А. Реализация принципа открытости в деятельности органов власти: общие положения // Научный вестник Государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Невинномысский государственный гуманитарно-технический институт». – 2017. – № 1. – С. 6-11.
2. Дамм И., Акунченко Е. Открытость публичной власти: вопросы понятийно-категориального аппарата // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. – 2019. – № 10(2). – С. 226-242.
3. Доклад об итогах внедрения системы «Открытое правительство» и перспективах развития до 2024 года [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://report.open.gov.ru/ (дата обращения: 11.07.19).
4. Журавлева И.А. Инструменты совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти // Вестник академии. – 2013. – № 3. – С. 136-141.
5. Лазырин М. С. Развитие шестого технологического уклада // Internet users in the world by regions. – 2016. – № 6. – С. 21-23.
6. Михеев Д.С. Об отдельных аспектах в правовом регулировании принципа гласности местного самоуправления // Закон и право. – 2013. – № 9. – С. 35-37.
7. Обзор деятельности общественных советов при территориальных органах МВД России за 2018 год [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://мвд.рф/ (дата обращения: 14.07.19).
8. Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»: Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2011 г. № 1060 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 33.– Ст. 4903.
9. Об утверждении Правил аккредитации журналистов средств массовой информации при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, его территориальных органах: Приказ МВД России от 27 июня 2015 г. № 725 [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.07.19).
10. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (принят Гос. Думой Федерального Собрания РФ 28 января 2011 г., одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ 2 февр. 2011 г.) // Рос. газ. – 2011. – 8 февраля.
11. Организация управления органами внутренних дел (термины, определения). – М.: Академия управления МВД России, 2019. – 64 с.
12. О совершенствовании взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации: Приказ МВД России от 19 июня 2018 г. № 385 [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://краснодар.23.мвд.рф/ (дата обращения: 10.07.19).
13. Оссе А. Принципы деятельности полиции: Методическое пособие по правам человека. – Амстердам: Amnesty International Nederland, 2006. – 342 с.
14. Открытость информации о деятельности органов внутренних дел: Доклад члена Общественного совета А.Л. Кудрина при участии члена Общественного совета Л.М. Алексеевой (подготовлен в рамках проекта Комитета гражданских инициатив «Открытая полиция»). – М., 2015. – 69 с.
15. Раевский П.А., Пархоменко С.А. Организация правоохранительной системы в некоторых федеративных странах мира. Информационно-справочные материалы. – М., 2015. – 36 с.
16. Расширенное заседание коллегии МВД России (28 февраля 2018 г.). Выступление Министра МВД России В.А. Колокольцева [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56949 (дата обращения: 15.07.19)
17. Регламент (Устав) главного магистрата от 16 января 1721 г. Глава X «О полицейских делах» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/magstrat.htm (дата обращения: 14.07.19).
18. Резер Т.М. Информационная открытость органов государственного и муниципального управления. – Екатеринбург.: Изд-во Урал. ун-та, 2018. – 160 с.
19. Россия вступает в новый технологический уклад. Выступление В.В. Путина на Петербургском международном экономическом форуме – 2017 [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.pnp.ru/politics/rossiya-vstupaet-v-novyy-tekhnologicheskiy-uklad.html (дата обращения: 15.07.19).