К ВОПРОСУ О КОНТРОЛЕ И НАДЗОРЕ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

THE QUESTION OF CONTROL AND SUPERVISION OVER ACTIVITIES OF LOCAL AUTHORITIES

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье автор рассматривает актуальные проблемы и перспективы внешнего и внутреннего контроля деятельности органов местного самоуправления. Рассмотрены виды муниципального контроля, проанализирован процесс планирования проверок деятельности органов местного самоуправления, перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом муниципального контроля.

ABSTRACT

In the article the author considers actual problems and prospects of external and internal control of activity of local governments. The types of municipal control are considered, the process of planning inspections of the activities of local governments, lists of normative legal acts or their individual parts containing mandatory requirements, the assessment of compliance with which is the subject of municipal control is analyzed.

Ключевые слова: муниципальный контроль, внешний, внутренний, виды контроля, местное самоуправление.

Keywords: municipal control, external, internal, types of control, local government.

Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12 Конституции РФ) и запрещает ограничивать права местного самоуправления [1]. В большой степени правовому регулированию подвергается принцип согласования интересов местного самоуправления, и только добровольное согласие участников отношений является основой для взаимных действий, поэтому на этой основе и создается взаимодействие органов местного самоуправления.

В современных социально-экономических условиях одной из важнейших задач является контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, указанный в статье 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [1].

Первостепенное место среди органов, осуществляющих внешний надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, отведено прокуратуре Российской Федерации. Актуальность надзора прокуратурой за исполнением органами местного самоуправления законодательства несомненна, однако существующий порядок не в полной мере обеспечивает надлежащий надзор и контроль. В частности, в рамках антикоррупционной политики, проводимой в муниципальных образованиях, могут приниматься как нормативные акты, направленные на совершенствование деятельности органов местного самоуправления, повышение прозрачности и открытости местной власти, так и специальные антикоррупционные правовые акты, в том числе определяющие порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов, порядок разработки муниципальных программ противодействия коррупции. Пункт 4 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий [5]. Рассмотрев объем и пределы полномочий, следует отметить, что определение порядка проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов не следует относить к компетенции органов местного самоуправления, так как это правомочие федеральных законодательных органов государственной власти. Именно порядок проведения экспертизы является инструментом не столько выявления коррупциогенных факторов, а их устранению, с учетом рекомендательного характера заключения по проведению подобной экспертизы. Именно прокуратура обладает достаточными полномочиями по противодействию коррупции в нормотворческом процессе в органах местного самоуправления. Вторым направлением в деятельности прокуратуры является контроль должностных лиц местного самоуправления. В основном, вопрос рассматривается в плоскости соблюдения должностными лицами органов местного самоуправления Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [5], в том числе возникновения личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов (статья 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ [5]), депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, иных лиц, замещающих муниципальную должность, соблюдающих ограничения, запреты, лиц, замещающих муниципальные должности, обязанных представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей; контроль осуществляется в отношении всех лиц, замещающих муниципальные должности, в части владения и пользования иностранными финансовыми инструментами; сообщений отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями и т.п. Депутаты представительного органа муниципального района, который состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, являются депутатами в двух муниципальный образованиях. Соответственно, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей они должны предоставлять в установленном порядке и в поселение, и в муниципальный район.

Таким образом, антикоррупционное законодательство динамично развивается и требует постоянного контроля и мониторинга, а отсутствие подобного контроля за изменениями федерального законодательства является одной из основных причин выявляемых органами прокуратуры нарушений, противоречий федеральному законодательству нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Мониторинг нормативных актов органов местного самоуправления, как отмечает автор, приводит к заключению о дублировании антикоррупционного законодательства в отдельном муниципалитете. Аналогичные нормативные акты принимаются как органами представительной власти, так и органами исполнительной власти, что затрудняет правоприменение, а также способствует конкуренции норм правовых актов органов местного самоуправления одного и того же органа местного самоуправления. Автор полагает, что следует дополнить Федеральный закон от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» положением, которым право издания актов по противодействию коррупции возложить исключительно на представительные органы местного самоуправления. В рамках антикоррупционного нормотворчества, проводимого в муниципальных образованиях, могут приниматься как нормативные акты, направленные на совершенствование деятельности органов местного самоуправления, повышение прозрачности и открытости местной власти, вместе с тем объем значительно сократится.

Статьей 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ [1] указаны государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению вопросов, иных полномочий и реализации прав. Органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с законодательством к полномочиям органов местного самоуправления муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

Органы государственного контроля осуществляют государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности. При осуществлении государственного контроля не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля различных уровней. Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры. Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру соответствующего субъекта Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок.

Указанные проекты планов рассматриваются прокуратурой субъекта Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) с внесением предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок, а затем прокуратура субъекта Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок.

В ежегодный план включаются следующие сведения: наименования и места нахождения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, деятельность которых подлежит проверкам; наименования органов государственного контроля, планирующих проведение проверок; цели и основания проведения проверок, а также сроки их проведения. Ежегодный план подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта Российской Федерации и соответствующего органа государственного контроля в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Информация о плановых и внеплановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, об их результатах и о принятых мерах по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений подлежит внесению в единый реестр проверок в соответствии с правилами формирования и ведения единого реестра проверок.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе не предоставлять информацию по запросу органов государственного контроля, если эта информация ранее была предоставлена либо официально опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. Это представляет собой внутренний контроль в муниципальном образовании.

Масштабная передача полномочий с поселенческого уровня на районный явилась основанием для активной дискуссии по вопросу о законодательном закреплении перечня полномочий органов местного самоуправления поселений по вопросам местного значения, которые в значительной степени определяют самостоятельность поселений как муниципальных образований и в связи с этим не могут быть переданы органам местного самоуправления районов на основании соглашений, а также определяют внутренние контрольные полномочия органов местного самоуправления отдельных уровней и должностных лиц.[3]

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [2] муниципальному районному контрольно-счетному органу передаются практически все полномочия: контроль за исполне­нием бюджета поселения; экспертиза проектов бюджета поселения; внешняя проверка годового отчёта об исполнении бюджета поселения; организация и осуществление контроля за законностью, результатив­ностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета поселения, а так же средств, получаемых бюджетом поселения из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управ­ления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ и законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета поселения и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных право­вых актов (включая финансово-экономические обоснования) в части, касающихся расходных обязательств поселения, а так же муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в поселении и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения бюджета поселения, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Совет депутатов поселения; участие контрольно-счетного органа в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными и региональными законами, Уставом поселения и норма­тивными правовыми актами Совета депутатов поселения [1]. В случае принятия решения о законодательном установлении такого перечня в него должны быть включены полномочия по вопросам, решение которых находится в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления поселения на основании ст. 35 Феде­рального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Таким образом, внутренний муниципальный контроль преобразовался во внешний, не подотчетный сельскому муниципальному образованию.

Не учитывалось обстоятельство, что при рассмотрении вопроса формирования, исполнения бюджета поселения и контроля за исполнением бюджета следует учитывать норму п. 4 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ [5], предусматривающую возможность осуществления финансовым органом муниципального района отдельных бюджетных полномочий финансового органа поселения на основе соглашения между администрацией поселения и администрацией муниципального района.

Следует учесть, что ряд контрольных полномочий с учетом местных особен­ностей более эффективно может быть решен непосредственно на сельском уровне. Однако следует критически относится к разработке и принятию контрольными органами муниципальных нормативных правовых актов, в том числе положения о порядке проведения муниципального контроля, административных регламентов проведения проверок, установив эти полномочия за представительными органами местного самоуправления соответствующего уровня.

Ежегодный план проведения плановых проверок, также утверждать представительным органом местного самоуправления по представлению Администрации муниципального образования, исполнение возложив на контрольно-счетный орган, выполняющий соответствующие переданные полномочия.

Требуется установить, что план проверок размещается на официальном сайте представительного органа местного самоуправления и администрации муниципального образования и ГАС «Управление». Планы проведения внутренних проверок органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, исключив юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Однако в соответствии со ст. 26.2 Федерального закона 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"[6] потребовалось изменить планы проверок в отношении данных категорий.

В любом муниципальном образовании требуется в соответствии с утвержденным порядком вести перечень видов муниципального контроля органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление.

В целях организации и проведения мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований, в соответствии с порядком оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий и оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований территории муниципального образования при осуществлении муниципального контроля, могут ежеквартально утверждаться планы проведения рейдовых осмотров, обследований территорий муниципального образования, как районного, так и сельского уровней.

В муниципальном образовании районного уровня, в основном, регламентированы следующие виды внутреннего контроля: земельный контроль за использованием земель поселений; контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; жилищный контроль; контроль в сфере благоустройства; контроль в сфере рекламы. В случаях реорганизации городских поселений, полномочия по контролю передаются на уровень муниципального района, в отдельных случаях, контроль за использованием земель района может быть передан сельским поселениям.

Таким образом, вопросы внешнего и внутреннего контроля органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления имеет значение для обеспечения конституционных прав граждан, свободы информации и обеспечивает участие населения в управлении делами местного сообщества.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 01.05.2019) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: СПС КонсультантПлюс/ (дата обращения 21.07.2019).
2. Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6–ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 21.07.2019).
3. Андреева Л.А., Чихачева Л.В. НАДЕЛЕНИЕ КОНТРОЛЬНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XXI междунар. науч.-практ. конф. № 4(20). – Новосибирск: СибАК, 2019. – С. 67-76.
4. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 21.07.2019).
5. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 21.07.2019).
6. Федеральный закон от 26.12.2008 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"// [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (Дата обращения 21.07.2019).