ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НА ПРИМЕРЕ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

АННОТАЦИЯ

В статье проводится анализ проблем и особенностей конституционно-правового разграничения полномочий местных органов власти. Данный анализ проведён на основе изучения полномочий, которые закреплены за г. Ростов-на-Дону и Ростовской областью, как муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации, соответственно.

Ключевые слова: полномочия, конституционно-правовое разграничение, местный уровень власти.

В основе федеративного государственного устройства в Российской Федерации лежат глубокие социально-экономические, исторические, экономические и геополитические корни. Сущность российского федерализма составляют определенные характеристики, такие как самоопределение народов, равноправие, единство системы государственной власти и управления, а также разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

Нормативно-правовые предпосылки разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти закреплены положениями Конституции Российской Федерации.

В формировании федеративного государства важную роль играет конституционно-правовая регламентация вопросов федеративного устройства, установления конституционно-правового статуса субъекта Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами и федеральным центром, а также гарантия самостоятельного решения проблем, которые отнесены к исключительной компетенции субъекта.

Не менее важным является устранение коллизий в системе конституционно-правовой регламентации и координации разграничения полномочий между различными уровнями власти. Одной из наиболее острых проблем теории и практики конституционного регулирования в Российской Федерации выступает определение и соотношение конституционного термина «местное самоуправление», а также полномочий и предметов ведения,  по управлению которыми наделены органы местного самоуправления.

Современные положения Конституции Российской Федерации принципиальным образом оказали влияние на структуру и характер государственного устройства, а также на содержание конституционно-правового статуса субъектов федерации [1, с.67].

В целях предупреждения споров между федерацией и её субъектами по предметам ведения, а также в целях обеспечения взаимных гарантий, положениями Конституции РФ определено, что в случае, когда закон субъекта федерации противоречит федеральному законодательству по предметам совместного ведения, то действуют положения федерального законодательства, а в случае противоречия федерального законодательства и закона субъекта по предметам исключительного ведения субъекта, то будет действовать закон субъекта РФ.

Проблема разделения властных полномочий, а также разграничение предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации так и остается доминирующей в области федеративных отношений.

На данный момент сложились характерные тенденции в Российской Федерации:

• Неполное соответствие правовых актов субъекта федерации и Конституции Российской Федерации;
• Отсутствие системности распространения практики установления расходных обязательств, не подкрепленных источниками финансирования;
• Неопределенность и отсутствие описания полномочий и ответственности, которые возлагают на различные ветви и уровни публичной власти;
• Чрезмерно активное регулирование полномочий субъектов по предметам совместного ведения нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти;
• Значительное количество применяемых на практике норм.

Строгий юридический и формальный анализ конституционных положений указывает на то, что Конституции Российской Федерации предполагает возможность разграничения предметов ведения между субъектами федерации и федеральным центром, но на базе норм Конституции Российской Федерации и в рамках договоров между Федерацией и ее субъектами. Некоторые авторы считают, что это фактически исключает из перечня источников конституционного-правового регулирования разграничения полномочий федеральные и конституционные законы, а также уставы и конституции субъектов Российской Федерации [2, С.88].

Для того чтобы организовать конструктивное взаимодействие разных уровней власти необходимо детально изучить интересы и пути развития центральных и региональных структур. Формирование механизма взаимодействия разнообразных интересов региональных и федеральных органов власти требуют значительной работы, внесения большого количества поправок в текущее законодательство, а также не исключают принятие новых нормативно-правовых актов.

Нормативно-правовое разграничение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти осуществляется путем определения полномочий и компетенции органов местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Одним из важнейших элементов в системе источников закрепления полномочий Ростовской области на региональном уровне выступает Устав Ростовской области, в котором в статьях 6 и 7 содержатся положения о разграничении предметов ведения между субъектом федерации (Ростовской областью) и федеральным центром [3].

На современном этапе развития областными законотворцами не в полной мере реализованы различные важные правотворческие возможности, которые способны повлиять на содержание конституционно-правового статуса Донского края. В состав вопросов местного значения муниципальных образований, входящих в состав Ростовской области, включены вопросы, касающиеся содействия развития сельскохозяйственного производства, инновационной активности и создания условий для развития малого и среднего бизнеса.

Данное определение является крайне расплывчатым, непонятно чем полномочия субъектов Российской Федерации отличаются от полномочий органов местного самоуправления по поддержке сельскохозяйственного производства.

Полномочия органов местного самоуправления для принятия мер по социально-экономическому развитию, созданию условий, которые благоприятны для развития отрасли имеются в законодательстве, это право предоставлять инвестиционные налоговые кредиты и отсрочки налоговых платежей, осуществлять развитие инфраструктур для малого предпринимательства. Условия для развития предпринимательства создаются одними и теми же методами в любой сфере экономики и на любой территории.

Подобным образом в перечень вопросов местного значения были внесены и ряд других пунктов, что свидетельствует об отсутствии как теоретических принципов разграничения ответственности и полномочий между уровнями власти, так и об отсутствии единых подходов к решению проблем органа государственной власти, которые осуществляют процесс, и о субъективности принятых подобных решений.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены новые статьи 14.1, 15.1, 16.1, которые определяют права органов местного самоуправления поселений на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Исходя из содержания данных статей, права регулируются двумя способами: путем установления права участия в осуществлении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления и путем установления прав органов местного самоуправления на решение отдельных вопросов [4].

Однако, подходы к определению полномочий органов местного самоуправления не соответствуют принципам правового регулирования полномочий и компетенций публичных органов власти, на которых основано определение полномочий органов местного самоуправления в иных статьях данного Федерального закона. Например, право учреждать музей, оказание содействия национальному и культурному развитию народов Российской Федерации, создание условий для осуществления деятельности, которая связана с реализацией прав местных национально-культурных автономий, по своему правовому содержанию ничем не отличаются от вопросов местного значения, которые определены в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [5].

К сожалению, в Ростовской области имеется ряд других, не менее существенных проблем в процессе реализации разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления:

• излишняя поспешность в принятии и подготовке нормативно-правовых решений;
• перегруженность планов законотворческий работ;
• несогласованность и бессистемность нормативно-правового регулирования деятельности муниципальных образований Ростовской области;
• отличия в нормативно-правовых актах, которые регулируют разные сферы деятельности.

Необходимо отметить, что наблюдаются тенденции к определенному перевесу соотношения актов различных уровней власти и различного содержания. В последние несколько лет, наблюдается увеличение объема и значения подзаконных актов в сравнении с законами. Не полностью остается изжитой и декларированность положений законов Ростовской области и нормативно-правовых актов муниципальных образований.

По мнению авторов,  на современном этапе развития регионального законодательства Ростовской области необходимо обратить внимание на то, что речь не должна уже идти лишь о накоплении законодательного массива. Основной задачей должно выступать повышение качества принимаемых нормативно-правовых актов.

В условиях высокой интенсивности законотворческого процесса актуальными являются вопросы повышения квалификации депутатского корпуса законодательных органов Ростовской области, проведение особых образовательных семинаров и конференций по вопросам законодательной техники.

В ряде случаев предметом кодификации на уровне Ростовской области становится законодательство, где целесообразность кодификации является весьма сомнительной, так как объем собственного нормотворческого массива, выработанного непосредственно муниципальным образованием Ростовской области, является очень незначительным.

Таким образом, следует отметить, что в системе законотворческой деятельности Ростовской области, в частности в конституционно-правовом разграничении полномочий местных органов власти имеется ряд вопросов, которые, впрочем, присущи и другим субъектам Российской Федерации. Данные особенности необходимо принимать во внимание и обеспечивать эффективный контроль и минимизацию рисков в процессе законотворческой деятельности Ростовской области.

Список литературы:

1. Малиненко Э.В., Конституции и Уставы субъектов РФ в современных реалиях // Вестник Поволжского института управления. 2018. Т. 18. № 5.
2. Малиненко Э.В., Конституции и Уставы как договоры населения и власти в субъектах РФ // Право и государство: теория и практика. 2018. № 5 (161).
3. Устав Ростовской области [Электронный ресурс] ; действующая редакция с изм. от 28 дек. 2015 г. URL:http://www.donland.ru/documents/Ustav-Rostovskojj-oblasti?pageid=128483&mid=134977&itemId=19328 (дата обращения: 16.03.2019).
4. Малиненко Э.В., Проблемы социальной политики в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации как источниках конституционного права // Труд и социальные отношения. 2018. № 4.
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003.
6. Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Российская газета. 2006.