ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В ФОРМЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО РУКОВОДСТВА ДОСУДЕБНЫМ РАССЛЕДОВАНИЕМ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ В КОНТЕКСТЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА И ТРЕБОВАНИЙ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрены особенности осуществления прокурорского надзора за соблюдением законов во время проведения досудебного расследования в форме процессуального руководства в зарубежных странах. Проведено сравнительно-правовое исследование норм национального и зарубежного отраслевого законодательства, международных нормативно-правовых актов в указанной сфере. На основе анализа теоретических подходов и тенденций правоприменения разработаны предложения по усовершенствованию уголовного процессуального законодательства.

ABSTRACT

The article deals with the features of realization of the prosecutorial supervision over observance of laws during the pretrial investigation in the form of procedural guidance in foreign countries. Made a comparative legal research of sectorial norms of national and foreign laws, international legal acts in this area. Based on the analysis of theoretical approaches and tendencies of the enforcement developed some suggestions for improving of criminal procedural legislation.

Ключевые слова: прокурорский надзор; процессуальное руководство; полномочия прокурора; досудебное расследование; уголовный процесс зарубежных стран; международные стандарты.

Keywords: procurator; procedural guidance; prosecutor’s powers; pretrial investigation; criminal proceedings of foreign countries; international standards.

По оценкам ученых, поиск эффективных моделей процессуального руководства во время расследования уголовных производств является крайне актуальным, учитывая то, что уголовное судопроизводство  находится в процессе реформирования, что, в свою очередь, накладывает отпечаток на взгляды относительно роли прокурора на стадии досудебного расследования уголовных производств [6, с. 80]. В выстроенной системе координат особое значение приобретает вопрос рассмотрения подходов национального законодательства, регламентирующего порядок осуществления прокурорского надзора в форме процессуального руководства досудебным расследованием в соотношении с правовыми ориентирами, которые стоят в свете  законодательных механизмов, присущих зарубежным государствам континентальной системы права, которыми уполномоченные субъекты последних оперируют в ходе решения задач и достижения цели уголовного производства.

Несомненно, смена акцентов процессуальной деятельности прокурора в уголовном производстве стала начальным, чем завершающим шагом в переориентации системы уголовного судопроизводства в направлении утверждения международных норм и стандартов уголовной юстиции, рекомендаций компетентных органов мирового сообщества и европейского сообщества, обеспечение соблюдения требований Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод 1950 года и международных стандартов прокурорской деятельности.

Закономерным является повышенный уровень научного интереса к тематике, что наблюдается как в отечественных, так и зарубежных юридических кругах. В частности, вопрос составлял предмет рассмотрения в работах Н.А. Кириенко, И.В. Козьякова, А.В. Поповича  и других.

Целью исследования является проведение сравнительно-правового исследования осуществления прокурорского надзора в форме процессуального руководства досудебным расследованием по законодательству Российской Федерации и некоторых зарубежных государств для установления национальных особенностей реализации его задач; оценка степени соответствия функционирования данного института международным стандартам прокурорской деятельности; определение правоприменительных проблем и, наконец, обоснование предложений, направленных на совершенствование уголовного процессуального законодательства в части урегулирования надзорной деятельности прокурора в уголовном производстве.

Восприятие роли и места прокурора в уголовном процессе опосредованно правовым воздействием ряда международных актов, среди которых важное место имеют Руководящие принципы ООН относительно роли обвинителей, которые были разработаны для оказания помощи государствам-членам в решении задач обеспечения и повышения эффективности, независимости и справедливости обвинителей, которые играют активную роль, в частности, когда это разрешается законом или соответствует местной практике – в расследовании преступления и надзоре за законностью этих расследований[7, с. 247].

Подлежат учету и Рекомендации Rec (2000)19 Комитета Министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», положения которых позволяют определиться с местом процессуального руководства как инструмента выполнения надзорных полномочий прокурором включительно с оговорками о характере, объеме и механизмах в условиях национальных традиций законотворчества и отдельных государств. В частности, п. 22 Рекомендаций Rec (2000)19 предусмотрено, что в странах, где полиция подчинена прокуратуре, или где полицейские расследования проводятся под надзором прокуратуры, государство должно принять соответствующие меры, чтобы гарантировать прокурорам полномочия по предоставлению полиции соответствующих указаний для эффективного выполнения приоритетов уголовной политики. При этом согласно п. 26-33 [8] Рекомендации прокуроров должны обеспечивать равенство лиц перед законом, обеспечивать принцип состязательности сторон и тому подобное. Не обходит вниманием  и необходимость судебного контроля над действиями прокуроров, когда они имеют полномочия на применение мер, которые вмешиваются в сферу основных прав и свобод подозреваемого, а также обязательности установления механизмов обжалования отдельных решений прокуроров[8].

Важно учитывать и то, что Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы (далее – ПАСЕ) 1604 г. (2003) «О роли прокуратуры в демократическом правовом государстве, основанном на верховенстве закона», сосредоточены на констатации многообразие моделей прокуратуры в разных странах, что в условиях отдельного государства приносит наиболее плодотворные результаты по охране прав и свобод человека и гражданина.[9]  Как справедливо подчеркивают ученые, каждая из систем органов государства имеет собственные рычаги сдержек и противовесов, а поэтому трудно рассматривать один отдельно взятый элемент деятельности прокуратуры в отрыве от других. Вот почему феномен прокуратуры следует определять с учетом национальных традиций, правовой культуры, ментальности общества[13].

При этих обстоятельствах бесспорным является влияние перечисленных особенностей и формы прокурорского надзора, в том числе на тот комплекс полномочий, которыми прокурор при осуществлении наделяется государством. Прибегая к анализу уголовного процессуального законодательства таких государств, как Грузия, Молдова, Российская Федерация, Латвия, Федеративная Республика Германия и Франция была предпринята попытка выяснения особенностей прокурорского надзора, установление общих и отличительных черт, характерных для деятельности прокурора в Российской Федерации и в указанных государствах, моделирование возможности имплементации отдельных норм зарубежного законодательства на уголовные процессуальные отношения уполномоченных субъектов в условиях отечественных реалий.

Среди государств, где законодатель очерчивает для прокурора наиболее широкий круг полномочий являются Молдова, Германия и Франция. Как констатирует И. В. Козьяков, в прокуратуру выдвигается законодательное требование об осуществлении строгого контроля за полицией как органом досудебного расследования[2]. В поле зрения исследования оказались и государства, в которых надзорная деятельность прокурора на стадии досудебного производства только частично родственная с моделью, принятой в Российской Федерации. Имеется в виду нормативное регулирование этой сферы пореформенного законодательства Российской Федерации, которое демонстрирует комбинированный подход в вопросах прокурорских полномочий и наделяет прокурора несколько разбалансированным их объемом: чрезмерное доминирование последнего по отношению к органам досудебного следствия в одних случаях пересекается с откровенно недостаточными его полномочиями в других.

Субъектом надзора, чьи полномочия являются достаточно масштабными на досудебном следствии, прокурора позиционировано по законодательству Франции. С учетом специфики деятельности органов уголовной юстиции на этой стадии производства, а Франции известны такие институты, как судебная полиция, которая осуществляет полицейское дознание и следственные судьи, которые расследуют дела с привлечением судебной полиции, прокурор находится в руководящем положении, которые преимущественно действуют в пределах его распоряжений. Исторически сложилась ситуация, при которой в централизованный аппарат судебной полиции возглавляем прокуратурой, дисциплинарно ей подчинен.

Однако следственный судья наделен правом в ряде случаев принимать меры к оптимизации расследования по собственному усмотрению, в том числе – давать поручения отдельным полицейским подразделениям, а также мотивированно отказываться от выполнения отдельных распоряжений прокурора. Прокурор уполномочен самостоятельно выбирать орган и лицо, которое будет осуществлять следственные действия в ходе расследования, требовать проведения следственных действий и присутствовать во время их проведения, назначать экспертизы, готовить заключение о необходимости избрания меры пресечения и при наличии оснований, принимать решение об освобождении лица из-под стражи, иметь полный доступ к материалам дела и возвращать их следственному судье с письменными указаниями.

Мнения ученых по вопросу признания или непризнания полномерного функционирования института процессуального руководства расходятся: одна группа ученых воспринимает такие полномочия прокурора, как контрольные, тогда как другая доказывает неоднозначность данной позиции, ссылаясь на принцип независимости следственных судей и на то, что именно следственный судья осуществляет функции процессуального руководства расследованием[1].

Идентичную точку зрения отстаивает Н.А. Кириенко, отмечая, что прокурор во Франции осуществляет процессуальное руководство досудебным следствием с элементами надзорной деятельности[3].  Очевидно, автор подразумевает то, что надзорная деятельность прокурора в таком ключе не заканчивается на процессуальном руководстве по отдельному расследованию: параллельно он получает "отчетные" данные по другим делам. В то же время, О. В. Попович занимает компромиссную позицию, поддерживая точку зрения о наличии в уголовном процессе Франции двух главных субъектов расследования, под руководством которых находится судебная полиция, а в механизме сотрудничества которых право одного давать указания противопоставляется праву второго не выполнять их[6].

Не отрицая значительно более широких полномочий следственного судьи, установленные в Российской Федерации, которые активно привлекают последнего до выяснения истины на предварительном следствии, несомненным является то, что ими не опровергается факт осуществления прокурором процессуального руководства, вопрос в плоскости самостоятельности поднадзорных субъектов. Алогичными с этой точки зрения являются доводы специалистов, которые закрепляют реализацию функций процессуального руководства следственному судье, указывая на объем его независимости, поскольку по анализу норм УПК Франции непонятно каким образом может происходить руководящее влияние на деятельность прокурора. В связи с этим уместным является безусловное признание за прокурором функции осуществления процессуального руководства досудебным следствием. Подход УПК ФРГ предусматривает приоритетность распоряжений прокурора над так называемыми «экстренными» решениями судьи, а также регламентирует его возможность предоставления распоряжений и указаний следователю непосредственно, в обход согласованию с руководителем следственного органа[10].

Механизмом, приемлемым для подражания отечественной практикой, является регулярное обобщение прокурором самых распространенных ошибок, совершенных полицией и доведение соответствующих замечаний с комментариями и рекомендациями с целью устранения их причин и условий. Своеобразный подход демонстрирует законодательство Республики Молдова. В частности, ст. 5 Закона «О прокуратуре», посвященная полномочиям прокуратуры, содержит прямое указание на то, что прокурор руководит уголовным преследованием и осуществляет его. Законом регламентировано, что прокурор, реализуя свои полномочия, может инициировать наложение на офицеров уголовного преследования, работников органов и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, взысканий за допущенные нарушения закона, за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей[5].

Таким образом, осуществление процессуального руководства по законодательству Республики Молдова существенно отличается от порядка функционирования данного института в Российской Федерации в части объема полномочий прокурора, что позволяет последнему принимать значительно более активное участие в досудебном расследовании уголовных производств с целью установления вопроса о виновности или невиновности лица и законность действий органов досудебного расследования.

Проиллюстрированная расстановка приоритетов в определенной мере не согласуется с отечественным пониманием сущности прокурорского надзора, поскольку следственные органы находятся в подчиненном положении по отношению к прокурору, что порождает двойственное восприятие такой системы:

• с одной стороны, по регламентированной широте полномочий прокурор максимально ориентирован на превентивную деятельность в контексте обеспечения законности досудебного расследования;
• последняя пропорциональна уровню ответственности прокурора, возложенному на него законодательно и позволяет направлять векторы расследования по собственному усмотрению с тем, чтобы представить суду достаточно материалов, которыми обвинитель будет оперировать во время рассмотрения дела и которые объективно будут достаточными для конкурентоспособного «соревнования» со стороной защиты, чем, исходя из требований законодательства.

С другой стороны, изложенные нормы УПК Молдовы ярко воплощают аргументы критиков и скептиков института процессуального руководства, которые видели опасность превращения следователя на «технического помощника» прокурора, утверждали о сужении и даже игнорировании процессуальной самостоятельности данного субъекта. В противовес опасениям, нельзя пренебрегать тем фактом, что не в последнюю очередь такой элемент деятельности органов уголовной юстиции, как осуществление прокуратурой процессуального руководства досудебным расследованием способствовал достижению Республикой Молдова высоких показателей в обеспечении прав граждан, гарантированных Европейской конвенцией. Согласно данным официальной статистики, в 2018 году Молдова не вошла в первую десятку государств, которые лидируют по количеству обращений граждан в Европейский суд по правам человека, тогда как, например, Италия, Великобритания и Грузия заняли второе, шестое и седьмое места, а Российская Федерация оказалась на первом[14].

Однако, с точки зрения автора, потенциальная имплементация аналогичного подхода для России в данных условиях должно быть ограничено заимствованием отдельных процессуальных норм, поскольку весь их объем в целостности является расходящимся в понимании природы данного института, иерархии органов досудебного расследования и ориентиров, которые ставит перед собой национальная система уголовной юстиции. Законодательство Грузии, среди других задач, возлагает на прокурора осуществление «процессуального надзора» на стадии предварительного следствия с целью обеспечения обвинения. На выполнение этих полномочий, в соответствии со ст. ст. 23-28 Закона Грузии «О прокуратуре», к его компетенции относится внесение таких актов прокурорского реагирования, как представление, протест, постановление, указание, согласования и жалоба[4].

В ст. 33 УПК Грузии содержится перечень прав, которыми прокурор наделяется на время осуществления следствия. Речь идет о праве поручать расследование тому или иному правоохранительному органу или следователю, изымать его от одного следователя и передавать другому; принимать участие в проведении следственных действий; давать обязательные указания сотруднику правоохранительных органов и прокурору; истребовать материалы уголовного дела; рассматривать жалобы на действия или постановления следователя или отменять их и тому подобное[4]. Несмотря на то, что анализ указанных норм позволяет проследить их определенное родство с законодательством Республики Молдова, являются и различия в отношении объема полномочий прокурора.

Прокуроры Грузии ограничены властью избирать меру пресечения, изменять или прекращать действие, с этой целью они, как и по УПК РФ, должны обращаться с соответствующим ходатайством в суд, а именно такой механизм является оптимальным с точки зрения обеспечения функционирования рычагов судебного контроля, как того требует ПАСЕ[8]. Описан характер взаимодействия органов уголовной юстиции вполне соотносящийся с позиционированием института процессуального руководства как формы прокурорского надзора, а не прокурорского контроля, с учетом того, что для Российской Федерации на законодательном уровне была использована как раз первая модель, что приводит к обеспечению, во-первых, достаточного уровня процессуальной свободы усмотрения субъекта осуществления досудебного расследования и, во-вторых, рационального распределения полномочий суда и прокуратуры, когда речь заходит о правоограничение в отношении участника уголовного судопроизводства как человека и гражданина.

Объективно соответствуя динамике досудебного расследования и отражая гибкость его потребностей, является возможность прокурора поручить следователю, который не расследует дело непосредственно, осуществлять следственные действия. Считаем возможным предусмотреть такое право и в УПК РФ, позволив в исключительных случаях, когда того требует соблюдения принципа разумности сроков, но следователь, который осуществляет досудебное расследование по уважительным причинам временно лишен возможности это сделать.

Довольно радикальными являются положения УПК Латвии. Решение вопроса об аресте имущества и его отмена осуществляется следственным судьей, а не прокурором; подача основного массива ходатайств участниками производства осуществляется на рассмотрение непосредственно прокурору, а не следователю; такой же порядок распространяется и на решение вопроса о приостановлении, возобновлении досудебного расследования и закрытия уголовного производства.

Кроме того, в компетенции прокурора находится право определять следователя или следователей, которые будут проводить расследование или внести постановление о том, что он будет проводить расследование самостоятельно, исключительное право закрывать уголовное производство.

На основании изложенного приходим к выводу о значительной степени вариативности полномочий и ответственности прокурора при осуществлении им процессуального руководства, смысловая нагрузка которого зависит от таких факторов, как статус органов досудебного расследования, принадлежности прокуратуры к той или иной ветви власти, функционирования наряду с прокуратурой как надзорным органом других органов и должностных лиц, на которых возлагается непосредственное или опосредованное участие в досудебном расследовании и уровень их процессуальной самостоятельности в принятии решений и объективная обусловленность потребности общества и требованиям, выдвигаемым к ним государством, поскольку именно названные характеристики детерминируют компетенции прокурора в досудебном расследовании.

Обязательными для учета каждым государством, независимо от модели организации органов прокуратуры, предстают международные стандарты и рекомендации международных институтов, направленные на обеспечение надлежащего и эффективного функционирования прокуратуры как органа, чья работа призвана гарантировать законность деятельности поднадзорных субъектов, тем самым минимизируя риски, вытекающие из процесса расследования уголовного производства как фактического проявления наличия конфликтных по своей природе общественных отношений.

В таком ракурсе дальнейшие исследования обозначенной тематики должны происходить в русле максимального сосредоточения доктринального и, как следствие, правоприменительного аспектов на качество выполнения задач уголовного производства, учитывая потребности общественных отношений, складывающихся в условиях отдельного государства.

Список литературы:

1. Головко Л.В. Дознание и предварительное следствие в уголовном процессе Франции / Л.В. Головко. –М. : СПАРК, 1995. – 130 с
2. Козьяков И.В. Процессуальное руководство прокурором досудебным расследованием: опыт зарубежных стран // 2013. – С. 28-31.
3. Кириенко Н.А. Прокурор как правовая и научная категория, её место в понятийном аппарате зарубежной науки [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.rusnauka.com. (Дата обращения 30.10.2019)
4. «О прокуратуре в Республике Грузия» : Закон Республики Грузия [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.pravo.org.ru (Дата обращения 30.10.2019)
5. «О прокуратуре» : Закон Республики Молдова № 294 от 25.12.2008: [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://lex.justice.md. (Дата обращения 30.10.2019)
6. Попович О. В. Субъекты процессуального руководства на стадии досудебного расследования в уголовном процессе Франции // 2013. – № 3. – С. 79-84
7. Руководящие принципы в отношении роли прокуроров : приняты на восьмом Конгрессе ООН, Гавана, Куба, 7 верес. 1990 г. Додонов В.Н. Прокуратуры стран мира: справочник / под общ. ред. С.П. Щербы. Москва: Изд-во «Юрлитинформ», 2006. С. 246–253.
8. Рекомендация Rec (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», принятая Комитетом Министров Совета Европы 6 октября 2000 года//Совет Европы и Россия. Сборник документов - М.: Издательство "Юридическая литература", 2004 год
9. Рекомендация ПАСЕ 1604 (2003) «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: coe.int>T/r/Parliamentary_Assembly/Russian.2003 (Дата обращения 30.10.2019)
10. Уголовно-процессуальный кодекс ФРГ (перевод Германского Фонда международного правового сотрудничества и Организации безопасности и сотрудничества в Европе) [Электронный ресурс]. – Режим доступа : www.pravo.org.ru (Дата обращения 30.10.2019)
11. "Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" от 18.12.2001 N 174-ФЗ//"Российская газета", N 249, 22.12.2001
12. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1//"Российская газета", N 229, 25.11.1995.
13. Щерба С.П., Решетникова Т.А., Зайцев О.А. Прокуратура в странах СНГ: правовой статус, функции, полномочия. – М. : Экзамен, 2007. – 557 с.
14. European Court of human rights: Analysis of statistics 2013 [Электронный ресурс] – Режим доступа : http://www.echr. coe.int/Pages/home.aspx?p=reports&c=#n1347956587550_pointer (Дата обращения 30.10.2019)