К ВОПРОСУ О НОРМОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

ON THE ISSUE OF THE RULE-MAKING PROCESS

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы организации нормотворческого процесса, роль органов законодательной и исполнительной власти в планировании нормотворческих работ, особенности подготовки и обсуждения проектов законов. Автор отмечает, что в процессе законо­творчества следует оценить подготовку нормативно-правовых актов, устранения пробелов правового регули­рования и коллизий норм. Автор подчеркивает, что нормотворческий процесс в значительной степени связан с формами организации представительного и исполни­тельного органов государственной власти, структурой и количеством субъектов, участвующих в процессе.

ABSTRACT

The article deals with the organization of the rule-making process, the role of legislative and Executive authorities in planning the rule-making work, and the specifics of preparing and discussing draft laws. The author notes that in the process of law-making, it is necessary to evaluate the preparation of legal acts, eliminate gaps in legal regulation and conflicts of norms. The author emphasizes that the rule-making process is largely related to the forms of organization of representative and Executive bodies of state power, the structure and number of subjects involved in the process.

Ключевые слова: представительный орган власти; исполнительные органы власти; регламенты; комиссии.

Keywords: representative authority; Executive authorities; regulations; commissions.

Процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов федерации соответствует аналогичная процедура и в субъекте федерации. На первом этапе подготовки нормативно-правового акта, которому предшествует обсуждение проекта, происходит включение проекта акта в план законопроектных работ законодательного либо исполнительного органа государственной власти. Федеральные законодательные органы (Государственная Дума РФ и Совет Федерации РФ), Президент РФ, Правительство РФ взаимодействуют в нормотворческом процессе, однако имеют собственные планы законодательных работ. Законода­тельные и исполнительные органы субъекта федерации взаимодействуют в законодательном процессе в целях управления процессами экономи­ческого и социального развития субъекта федерации в интересах его населения и, обычно, составляют единый законодательный процесс. Законодательный орган субъекта вправе обратиться к высшему долж­ностному лицу субъекта, в органы исполнительной власти с предложе­нием о внесении изменений и (или) дополнений в действующие акты либо об их отмене. На уровне местного самоуправления нормотворческий процесс осуществляется в представительном органе субъектами, уполномоченными в порядке законодательной инициативы вносить проекты решений органов местного самоуправления.

В п. 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [1] указано, что "проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях". В данной норме закреплена необходимость подготовительного этапа в правотвор­ческой деятельности. Местные представительные органы принимают решения одномоментно, однако в регламентах указывается два и более чтения. Причина такого ускоренного решения вопроса связана с харак­тером работы представительного органа местного самоуправления и периодами его созыва на заседания (не реже 1 заседания в месяц, часто 4 заседания в год).

Другая ситуация складывается в законодательном органе, состоящем из двух постоянно действующих палат, интенсивность деятельности которых значительная. В проекте поправок Конституции РФ (законопроект № 885214-7 [6]) даже предлагается усилить роль Конституционного Суда Российской Федерации в законодательном процессе, наделив его возможностью проверять по запросу Президента Российской Федерации конституционность законов, принятых палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотрен­ном частью 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, до их подписания Президентом Российской Федерации, а также по запросу Президента Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом, проверять конституционность законов субъектов Российской Федерации до их под­писания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В тоже время, в отсутствии единой системы конституционных судов субъектов федерации, потре­буется регламентация обращения к Президенту РФ с просьбой о проверке конституционности законов субъектов Российской Федерации до их под­писания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, совмещение губернаторами должности руководителя Правительства субъекта федерации, а также возможности подписания указов губернаторами субъекта федерации, не исключают неопределен­ности в вышеуказанном нормотворческом процессе.

На практике законодательный орган субъекта федерации направляет высшему должностному лицу планы законопроектной работы и проекты законов субъекта. В случаях, когда в повестке дня заседания представи­тельного органа субъекта федерации имеется более одной трети внеоче­редных к рассмотрению проектов от общего числа рассматриваемых проектов, следует критически относится в планированию законода­тельных работ в целом [5].

Законодательный процесс является юридическим выражением законотворческой функции федеральных органов и органов субъекта федерации. В результате последовательной реализации регламентных процедур в правовой сфере действует новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Многообразие форм законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, тем не менее, позволяет показать его общую модель. Источником регио­нального правотворчества являются Конституция РФ и учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы) и законы. [5] В основном, законода­тельный процесс может осуществляться на следующих стадиях:

• реализация законодательной инициативы;
• предварительное рассмотрение законопроектов в законода­тельном органе;
• рассмотрение и принятие закона нормотворческим органом;
• подписание и опубликование принятых законов Президентом РФ и главой региона и процедура вступления законов в силу.

Такая модель является общей, а в ряде субъектов федерации могут указываться дополнительные стадии, например, учитывается процедура подготовки текста проекта нормативного акта. Право законодательной инициативы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] в субъекте федерации принадлежит депу­татам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ круг субъектов права законода­тельной инициативы может быть расширен, таким правом наделяются иные органы, например, члены Совета Федерации – представители от законодательного (представи­тельного) и исполнительного органов соответствующего субъекта РФ; общественные объединения, а также граждане, проживающие на территории субъекта РФ. При совмещении губернатором должности руководителя Правительства субъекта федерации, по мнению автора, неоправданно предоставлено право законодательной инициативы Правительству субъекта и губернатору отдельно. [5] Среди субъектов законодательной инициативы на регио­нальном уровне особо выде­ляется высшее должностное лицо субъекта федерации (губернатор), поскольку данное должностное лицо занимает приоритетное место в государственно-властном механизме региона, а его предложениях о принятии тех или иных законов должны рассматриваться законода­тельным органом в приори­тетном порядке.

Регламенты Федерального Собрания РФ имеют достаточно меха­низмов, определивших порядок проведения чтений и сроки, связанные между чтениями с обсуждением и подготовкой очередного чтения проекта закона. Однако, в обеспечение законодательного процесса, субъекты федерации по-разному решают вопрос о количестве чтений проектов законов, отдельные субъекты вслед за федеральным законо­дателем устанавливают правило, согласно которому законопроекты рассматриваются в трех чтениях, ряд субъектов федерации ограни­чиваются двумя чтениями. Каждое из двух-трех чтений имеет свою специализацию. Задача первого чтения заключается в уяснении и принятии общей концепции законопроекта. Второе - направлено на доработку законопроекта путем включения в него поступивших поправок и принятие закона в целом при отсутствии третьего чтения.

Важным аспектом нормотворческой деятельности является выбор приоритетных направлений регулирования. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" № 885214-7 [5] содержит перечень федеральных законов, которые следует принять в целом, в отдельные законы потребуются дополнения и изменения, а отдельные законы утратят силу. Таким образом, Президент РФ вносит предложения по подготовке нового плана законодательных работ, последующего после утверждения попра­вок к Конституции РФ.

Планирование в таком разрезе позволяет сосредоточить усилия всех заинтересованных органов на перспективных вопросах, более тщательно подходить к разработке проектов нормативных правовых актов, повышать ответственность за их подготовку и исполнение.

Анализ планов работ с точки зрения срочности и содержания показывает, что они имеют существенные различия. В отдельных субъектах федерации нормативно закреплено краткосрочное, средне­срочное и долгосрочное планирование, в других – только годовое планирование, формально разграниченное на полугодовое и поквар­тальное планирование. Установление сроков планирования позволяет согласовывать и объединять усилия в процессе создания единого правового пространства в пределах региона. Долгосрочные планы явля­ются залогом создания единой и действенной системы региональных правовых актов, определяют направление законотворческой работы на перспективу, закладывают основу для будущего нормотворчества. Определение круга субъектов, участие которых в разработке планов и программ является обязательным очерчено кругом лиц, обладающих правом законодательной инициативы. Вместе с тем, имеется практика отдельных субъектов, которыми отдельно органами представительной и исполнительной власти составляются собственные планы законодатель­ных работ путем разграничения предметов ведения и полномочий между представительными и исполнительными органами специальным нормативно-правовым актом.

Требуется в таком случае параллельная работа по составлению планов подго­товки подзаконных нормативных правовых актов на основе примерного перспективного плана законодательного органа. Как показывает практика, подзаконные нормативные правовые акты принимаются с большим опозданием и часто дублируют тексты актов вышестоящего уровня. Планирование, основанное на научном подходе и правилах юридической техники, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, способствующих их исполнению.

Деятельность государственных органов станет эффективной только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическим состоянием среды регулирования. Поэтому план должен быть составлен таким образом, чтобы отвечать требованиям: достижимости; конкретности, применения связанности проектов правовых актов, составления пакетов правовых актов, рассматривающих проблемы комплексно.

Обеспечение планирования - один из резервов совершенствования правотворческого процесса. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и сосредо­точить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, разгра­ничить полномочия между законодательными и исполнительными органами власти субъекта, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия и экспертизы.

Планирование позволяет определить цели работы законодательной власти и пути их достижения, в системной связи как с внутренними условиями и потребностями законодательного обеспечения собственного развития государства и отдельных субъектов федерации, так и с внешними. Законодательство субъектов федерации основывается на конституциях (уставах), регламентах законо­дательных и исполнительных органов власти, и законодательстве о нормативных правовых актах, принятых рядом субъектов федерации.

Вместе с тем, в большинстве субъектов федерации планирование законотворческой работы осуществляется на срок не более 1 года. При этом, как правило, принимаемые органами законодательной власти субъектов федерации планы законодательных работ согласуются с субъектами законодательной инициативы, в первую очередь с испол­нительными органами государственной власти. Многими субъектами федерации осуществляется планирование законотворчества на основе стратегий и программ социально-экономического развития субъектов, что способствует повышению эффективности их реализации [5]. Как показывает опыт, применение планирования законотворческой деятель­ности способствует повышению качества законодательства, обеспечивает системность законодательного процесса и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов.

Как отмечает И.А. Алексеев, следует определить основные формы деятельности законодатель­ных органов субъектов: заседания; заседания постоянных комитетов (или комиссий); парламентские (или депутатские) и публичные слушания [2]. Заседания являются основной организацион­ной формой работы законодательного органа субъекта. Все решения, находящиеся в компе­тенции законодательного органа, принимаются именно на заседаниях коллегиального органа. Следует предположить, что представительная природа регионального законодательного органа требует участия в заседаниях максимально возможного количества депутатов, либо, по крайней мере, значительного их большинства лично. От устанавли­ваемого кворума правомочности заседания представи­тельного органа зависит то, в какой степени будут проработанными принимаемые ими решения, если такая степень окажется недостаточной, легитимность решений ставится вопросом. Представляется, что необхо­димо установить кворум для признания правомочности заседания законодательного органа субъекта в количестве не менее двух третей от общего числа депутатов, только тогда можно будет указывать, что депутаты действительно представляют народ, знают проблемы конкретного субъекта и намерены их решать.

В.Г. Стрекозов отмечает, что кроме очередных заседаний регла­ментами парламентов субъектов, как правило, предусматривается возможность проведения внеочередных, чрезвычайных, а также органи­зационных заседаний [3, с. 176-178], также следует упорядочить практику посланий губернаторов, определить формы таких посланий и сроки их оглашения. Следует подчеркнуть, что послания губернаторов не носят нормативного характера, но направлены на упорядочение законода­тельной деятельности.

Заседания постоянных комитетов (или комиссий) является формой деятельности структурных подразделений законода­тельных органов, без которых они были бы неспособны реализовывать свои функции. На заседаниях постоянных комитетов и комиссий депутаты обсуждают вопросы, которые относятся к специальным отраслям общественной жизни, являются предметом деятельности конкретного комитета (или комиссии). В процессе рассмотрения вопросов, которые относятся к ведению двух либо нескольких постоянных комитетов (или комиссий), проводятся совместные заседаний. Решения комитетов или комиссий законодательных органов субъектов оформляются посредством прото­кольных записей либо отдельными документами.

Парламентские (или депутатские), а также публичные слушания являются организационной формой деятельности законодательных органов субъектов, направлены на широкое публичное обсуждение важных вопросов жизнеобеспечения определенного субъекта федерации. Данная форма работы существенным образом помогает депутатам представительных органов получить ту информацию, которая необхо­дима для решения государственных дел.

Другими формами деятельности законодательных органов субъек­тов федерации являются: заслушивание посланий и отчетов главы субъекта, что позволяет соотносить деятельность законодательной и исполнительной власти (при условии установления времени и порядка оглашений послания и отчетов главы субъекта федерации); заслушивание отчетов правительства (при несовпадении должности главы субъекта федерации и председателя правительства); правительственный час - время на заседании представитель­ного органа, отведённое для ответов членов правительства и других должностных лиц на вопросы депутатов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов целесообразно было бы воспользоваться формами и иными передовыми методами посредством возможностей сети Интернет. Условия функцио­нирования законодательных органов постоянно меняются, что должно найти свое отражение в реальной организации работа депутатов. С введением новых форм организации работы лично депутата, по мнению автора, будет неоправданным и излишним институт помощников депутатов, который подменяет депутата в публичной, в том числе нормотворческой деятельности.

Планы законопроектных работ позволяют комплексно подходить к законодательному регулированию общественных отношений с выде­лением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей. Планирование положительно влияет на качество разраба­тываемых законопроектов, поскольку в определенной степени понуждает разработчиков тщательно определять необходимость регулирования тех или иных отношений, не выходить за рамки компетен­ции законода­тельных и исполнительных органов и сократить возможность проти­воречий нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Для успешной разработки запланированных проектов нормативных правовых актов, следует соблюдать процедуру их разработки. Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов состоит из нескольких стадий: выявление проблемы, требующей правового урегули­рования. Определение целей, которые будут достигнуты в связи с принятием нормативного правового акта; анализ действующего законодательства, позволит учесть опыт урегулирования проблемы на федеральном и региональном уровнях, избежать дублирования; разработка концепции нормативного правового акта; оформление текста проекта нормативного правового акта и сопроводительных документов; экспертная оценка (лингвистическая, правовая и т. п.); в случае целесо­образности учет общественного мнения (слушания, опрос и т. п.); обсуждение со всеми заинтересованными лицами; доработка норматив­ного правового акта с учетом замечаний и допол­нений. Планирование позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет правового регули­рования представительного органа.

Планирование является эффективной и своевременной работой по «расчистке» законодательства: устранению множественности актов, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов, система­тизации законодательства. В настоящее время субъекты федерации проявляют повышенный интерес к проблемам качества законодатель­ного обеспечения общественных отношений и объективной потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода­тельства и правоприменительной практики.

Оптимизация законодательной деятельности требует большой и длительной работы по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации отдельной области обществен­ных отношений, анализа тенденций и противоречий их развития, определения характера и наиболее целесообразных путей и форм регламентации. На практике в ряде нормативных актов субъекта федерации усматриваются нарушения в соблюдении конку­рентной среды, в том числе путем регулирования спецпроектов.

Планирование законодательной деятельности позволяет:

• оптимизировать деятельность представительного органа, т. е. приведение в соответствие реальных возможностей законодательного органа и объема законодательных предложений;
• своевременно сконцентрировать усилия правотворческих, право­применительных органов при разработке проекта правового акта;
• улучшить качество принимаемых законов с учетом правил юридической техники и проведения экспертиз на коррупциогенность и других.

В ходе составления плана законотворческих работ следует особое внимание уделить:

• устранение мелкотемья (например, сначала принимается правовой акт о регулировании малого бизнеса в сельском хозяйстве, а затем в целом о регулировании малого бизнеса, а в последующем о правовом положении крестьянских (фермерских) хозяйств);
• укрупнение (консолидация) предложений к плану, т. е. сведение воедино близких по содержанию предложений в одно (льготы пред­приятиям малого и среднего бизнеса);
• обеспечение преемственности в планировании законодательных работ;
• замена предложений об издании новых законов внесением дополнений и изменений в действующие. В этом случае дости­гается экономия времени за счет длительных дискуссий о концепции и струк­туре новых законопроектов (создание автоматизированной системы внесения поправок и дополнений);
• достижение эффективности законодательства путем установле­ния его системности. В процессе планирования разработка автомати­зированной системы «наложения» каждого предложения об издании нового закона на систему действующего законодательства.

Автор полагает, что не лишено здравого смысла предложение о фор­мировании плана законодательной работы на весь срок полномочий депутатов отдельного созыва.

По мнению автора, с точки зрения юридической техники, при стремлении сделать норму закона конкретной, нельзя обременять ее излишними технологическими деталями и подробностями, являющимися предметами регулирования, например, органов исполнительной власти.

Таким образом, рассмотрев содержание деятельности и ее плани­рование в нормотворческом процессе, следует отметить:

1. Необходимо отграничить закон от подзаконных актов в зави­симости от предмета правового регулирования. Исключить «указное нормотворчество» губернаторов субъектов федерации, как не свойствен­ное территориальному образованию в составе федерации.
2. По своей сущности, закон должен регулировать наиболее зна­чимые вопросы общественной жизни. В качестве критерия разграничения сферы законодательного регулирования и отделения его от подзакон­ных актов следует определить, что закон должен приниматься во всех случаях, когда затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядок их осуществления и пределы допустимого ограничения прав и свобод.
3. Целесообразность использования приемов моделирования при подготовке проектов законов субъектов федерации. Вместе с тем, в отдельных субъектах федерации моделирование приводит к копи­рованию проектов, связанно с игнорированием особенностей, традиций и обычаев либо имплементации норм, которые присущи другой правовой системе.
4. Возможностью использования в отдельных отраслях законода­тельства регулирования одинаковых правоотношений, например в субъекте федерации, кодифицированных правовых актов (например, избирательного либо социального или административного кодексов субъекта федерации). Подобный кодекс на основе Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] способен упорядочить не только избирательные действия, их синхро­низацию, а во многих случаях избежать нарушений прав граждан.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.10.1999 184-ФЗ (в ред. от 31.12.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 19.02.2020).
2. Алексеев И.А. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2013. С. 209-211.
3. Стрекозов В.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2011. С. 176-178.
4. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // [Электронный ресурс] СПС КонсультантПлюс (Дата обращения 19.02.2020).
5. Андреева Л.А. К Вопросу о законодательном процессе в субъекте федерации // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XVIII междунар. науч.-практ. конф. № 1(17). – Новосибирск: СибАК, 2019.С. 35-46.
6. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" № 885214-7 / [Электронный ресурс] – Режим доступа: КонсультантПлюс (Дата обращения 19.02.2020).