АДМИНИСТРАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

ADMINISTRATIVE REGULATION OF RELATIONS IN SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN MODERN CONDITIONS  

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В настоящее время в особых условиях правотворчества субъектов федерации, регионы получили право принимать нормативно-правовые акты, определяющие режим административных правоотношений на отдельной территории. При передаче полномочий центром, основными субъектами нормотворчества стали высшие должностные лица субъектов и уполномоченные ими органы. В основном в субъектах федерации формами нормативно-правовых актов исполнительной власти являются указы губернаторов и постановления правительств субъектов, в отдельных случаях распоряжения глав регионов. Однако расширение правоспособности глав субъектов федерации в правотворчестве воспринимается не однозначно, приводит к исключительному толкованию либо привилегиям граждан или юридических лиц, либо превышению полномочий органов, принимающих решения не соответствующие актам глав субъектов федерации. Автор полагает, что в нормотворчестве субъектов федерации следует исключить передачу прав глав региона в правовом регулировании административного  законодательства, распространяющегося на всей территории государства.

ABSTRACT

Currently, in the special conditions of law-making of the Federal subjects, regions have the right to adopt normative legal acts defining the regime of administrative legal relations on a separate territory. During the transfer of authority by the center, the main subjects of rulemaking were the highest officials of the subjects and their authorized bodies. Generally, in the Federal subjects, the forms of normative legal acts of the Executive power are decrees of the governors and resolutions of the regional governments, and in some cases orders of the heads of regions. However, the expansion of capacity of heads of subjects of Federation in law-making is not perceived unambiguously, leads to an exceptional interpretation or privileges of citizens or legal persons, or the abuse of authority of decision-making bodies do not correspond to the acts of heads of subjects of Federation. The author believes that the rulemaking of subjects of Federation should exclude the transfer of the heads of the region on the legal regulation of administrative law applicable throughout the state.

Ключевые слова: государство, субъект федерации, губернатор, нормотворчество, административное право, нормативно-правовой акт.

Keywords: state, Federal subject, Governor, rule-making, administrative law, legal act.

Исторически правотворчество осуществляется различными субъектами: социальными группами, общественными объединениями, государством, его органами и должностными лицами. С развитием и укреплением государственности, деятельность по созда­нию правовых норм все более концентрируется в руках соответствующих государственных органов и должностных лиц. Среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершенствованию правотворческой деятельности и роли в правотворчестве общества, представи­тельных и исполнительных органов власти.

Процесс правотворчества является одним из важных направлений деятельности в любом государстве, связанный с созданием или изме­нением существующих правовых систем. По результатам правотворческой работы судят о государстве в целом, степени его цивилизованности, а также развитии его институтов. Задачи отдельных институтов в системе государства, в основном, концентрируются в законах, которые обсуждаются и утверждаются особым способом.

Благополучие населения находится в прямой зависимости от качества действующих законов, а соот­ветственно от правотворческой деятельности. Правотворчество имеет огромное значение для функционирования государства,  взаимо­действие законодательной, исполнительной и судебной власти может быть источником как конфликтов, так сбалансированного и позитивного развития. Учитывая, что Россия представляет федеративное государство, особое внимание следует уделять этому процессу в отдельных субъектах федерации [2].

Законотворчество — сложный и многоаспектный процесс, вклю­чаю­щий особенные элементы. Конституционное законодательство предоставляет субъек­там федерации право вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации, осуществлять соб­ственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов[2]. Сложившаяся чрезвычайная ситуация с определенностью выявила пробелы и противоречия в региональном законодательстве. Безусловно, губернаторы субъектов федерации, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» [1] приняли и обнародовали собственные указы, которыми установили правила поведения на территории субъекта федерации. В связи с отсутствием строгой иерархии нормативных актов, а также требований к содержанию нормативно-правовых актов глав исполнительной власти, в указы губернаторов вносились многочисленные изменения в период ЧС. В этом случае, например, распоряжением губернатора Новгородской области 04.04.2020 № 96-рг «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой короновирусной инфекции (COVID-19)» [3] указывается о реализации правового акта, имеющего высшую юридическую силу, распространяющегося по территории государства. Таким образом, возникает коллизия норм права, заключенных в правовых актах субъекта федерации (распоряжение и указ губернатора), а также субъектов федерации и федерации. Многочисленные изменения и дополнения в указах губернаторов не позволяют населению и юридическим лицам достоверно знать о введении режима повышенной готовности в связи с угрозой короновирусной инфекции, о сроках карантина, о разрешении на работу. Отдельные нормативно-правовые акты, в основном указы губернаторов, например, Указ Губернатора Новгородской области от 03.04.2020 № 177 «О внесении изменения в указ Губернатора Новгородской области от 06.03.2020 № 97» в п.1 фактически излагают последний в новой редакции. Таким образом, возникает неопределенность в применении указа Губернатора от 03.04.2020 № 177 [4], которым не изменяется, а излагается в новой редакции указ Губернатора от 06.03.2020 № 97.

Следует отметить, что указ Губернатора Новгородской области от 03.04.2020 № 177 «О внесении изменения в указ Губернатора Новгородской области от 06.03.2020 № 97» [4],  являющимся подзаконным актом, тем не менее в п.26 данного указа Губернатора распространение короновирусной инфекции толкуется как «в сложившихся условиях чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством», который является «обстоятельством непреодолимой силы».

В связи с введением режима повышенной готовности проявились иные пробелы в региональном законодательстве, в основном связанные с ненадлежащей передачей полномочий и отсутствием правового регулирования отдельных вопросов жизнедеятельности законодательным органом власти субъекта федерации.

В Новгородской области отсутствует правовое регулирование вопросов охоты и рыболовства, на основании пункта 3.8 Положения о комитете охотничьего хозяйства и рыболовства Новгородской области, утвержденного постановлением Правительства Новгородской области  от 21.12.2017 № 449 [6] установление сроков и условий охоты вменено комитету. Таким образом, правовое регулирование вопросов охоты осуществляется комитетом, который имеет не свойственные ему полномочия. В связи с режимом чрезвычайной ситуации п.2 Указа Губернатора Новгородской области № 188 вносит изменение в указ губернатора Новгородской области от 06.03.2020 № 97 «О введении режима повышенной готовности», в том числе подпункт 9.3 приложения содержит указание: «случаев следования к месту охоты гражданина, зарегистрированного на территории Новгородской области, при наличии охотничьего билета единого федерального образца и разрешения на добычу охотничьих ресурсов». Таким образом, усматриваются исключительные условия любительской и спортивной охоты на территории Новгородской области, что противоречит указу Губернатора Новгородской области от 06.03.2020 № 97 «О введении режима повышенной готовности».

Соответственно, в Перечень организаций, осуществляющих деятельность на территории Новгородской области, деятельность которых не приостанавливается в период с 06 апреля 2020 года по 30 апреля 2020 года, включаются организации, в том числе некоммерческие, осуществляющие деятельность в сфере ведения охотничьего хозяйства, исключительно в целях сезонных биотехнических мероприятий и в части выдачи путевок и разрешительных документов в дистанционном формате. Вместе с тем, уполномоченный комитет охотничьего хозяйства и рыболовства Новгородской области устанавливает сроки охоты на отдельных видов животных до 31 мая включительно.

Нормативные акты принимаются органами субъектов федерации в различное время и по разному поводу, влияют на действующие федеральные законы и подзаконные акты, которые могут между собой находиться в противоречии, тем самым ускоряя или замедляя процесс социально-экономического развития отдельного региона в чрезвычайной ситуации.

Правотворчество представляет собой важнейшую деятельность государства, имеющую своей непосред­ственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Повышение качества правовых решений, снижение до минимального числа неэффективных либо отмена не действующих нормативных актов - в этом состоит постоянная задача законодателя. Определение темы, структуры, объема и содержания правового акта позволяет избежать ненужного смешения в повседневной практике норм и пробелов в нормативно-правовых актах. В числе запретов во время повышенной готовности или ЧС — «действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью», а также «безопасности, жизни, здоровью и санитарно-эпидемиологическому благополучию» других лиц на территории, где возникла ЧС или ее угроза, нет места дозволения коррупционной направленности.

В настоящее время регионам предоставлено право самостоятельно решать, насколько жесткими будут меры борьбы с распространением коронавируса на их территории. В субъекта федерации действуют режимы повышенной готовности, гражданам предписано находится на домашней самоизоляции, которую можно нарушить лишь для выноса мусора, выгула домашних животных, обращения за неотложной медпомощью и похода в ближайший продуктовый магазин или аптеку. В ряде регионов введена пропускная система для обеспечения проезда к месту работу граждан, которые привлечены для выполнения служебных обязанностей организациями, связанными с жизнеобеспечением. Тем не менее, в некоторых субъектах допускается любительская охота, единственным ограничением для участия в которой, является прописка гражданина на территории субъекта федерации и наличие лицензии. Таким образом, возникновение пробелов в законодательстве субъектов федерации, несоответствие иерархии (юридической силы) отдельных нормативных актов субъектов не отвечают реалиям правоприменения.

В условиях чрезвычайных ситуаций, благополучие населения находится в прямой зависимости от качества действующих законов и их исполнения, а соот­ветственно от деятельности соответствующих органов и должностных лиц, где особое внимание следует уделять вопросу нормотворчества субъектов федерации.

Список литературы:

1. Постановление Правительства РФ от 02.04.2020 № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 15.04.2020)
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. - 1999. - № 206. - 19 октября.
3. Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой короновирусной инфекции (COVID-19)» [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 15.04.2020)
4. Указ Губернатора Новгородской области от 03.04.2020 № 177 «О внесении изменения в указ Губернатора Новгородской области от 06.03.2020 № 97» [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 15.04.2020)
5. Указ губернатора Новгородской области от 08.04.2020 № 188 «О внесении изменений в некоторые указы Губернатора Новгородской области» / [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 15.04.2020)
6. Постановление Правительства Новгородской области  от 21.12.2017 № 449 / [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 15.04.2020)