ОСОБЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ В НОРМОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТА РФ

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрена юридическая техника как важная составляющая  нормотворческой деятельности субъекта РФ.

В статье обосновывается необходимость проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) субъектов на предмет их совместимости Конституции, федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации, а также установлении качества нормативных правовых актов с точки зрения примененных правил юридической техники.

Особое место в определении правил подготовки занимают документы рекомендательного и методического характера, что создает широкое поле для усмотрения разработчика проекта нормативного правового акта. Принятые в субъектах правила подготовки нормативных правовых актов необходимо структурировать и привести к единой  системе.

Ключевые слова: нормотворческая деятельность; юридическая техника; правила и приемы юридической техники; юридическая (правовая) экспертиза; антикоррупционная экспертиза; методические рекомендации.

Нормотворческая деятельность, как на федеральном, так и на региональном уровне играет немаловажную роль в развитии правового государства, общественно-политического согласия и экономического благополучия граждан России. В научных кругах пристальное внимание уделяется вопросам эффективности правовых норм в субъектах Российской Федерации и, соответственно, качества итогового «продукта» нормотворческого процесса  -  региональных нормативных правовых актов. Все же, несмотря на большое количество имеющихся исследований по теме, она далека от своего завершения, остается по-прежнему актуальной и востребованной.

Многие научные деятели под качеством закона понимают совокупность существенных свойств, определяющих способность и пригодность закона реально удовлетворять общественные потребности в соответствии с целями развития общества [13, С.1084].

В науке совершенно справедливо отмечается не только невысокое качество законодательных инициатив, дисбаланс в развитии федерального и регионального законодательств, но и невысокое качество юридической техники [14, С.17].

Особо отметим необходимость соблюдения соответствующих требований федерального законодательства, которые предъявляются к содержанию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такого рода требования можно изложить в следующих положениях: во-первых, необходимо соблюдать правила юридической техники. Во-вторых, важно не допустить коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах (их проектах) [2, C.4].

Юридическая техника является важным условием и средством предупреждения, а при необходимости и устранения юридических ошибок. Соблюдение и грамотное применение правил юридической техники позволяет повысить качество юридической работы [1, C.11].  

Законодательством закреплено проведение юридической (правовой) экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Функция по ее проведению возложена на территориальные органы Мини­стерства юстиции Российской Федера­ции в соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 (ред. от 26.12.2016) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» [3], постановлением правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. 12.10.2019) « Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [16].

Под юридической экспертизой нормативно-правового акта исследователь О. Ю. Рыбаков подразумевает «специальное исследование специалистами региональных нормативных правовых актов на предмет их совместимости Конституции, федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации, а также установление качества нормативных правовых актов с точки зрения примененных правил законодательной техники» [4, C.96].

Ввиду отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах РФ в целях совершенствования работы по проведению правовой экспертизы правовых актов субъектов РФ приняты методические Рекомендации, утвержденные приказом Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 87 (далее - Рекомендации) [5].

Пунктом 11 Рекомендаций закреплено понятие юридической (правовой) экспертизы, из которого следует, что юридическая (правовая) экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт и др. [5].

Содержание требований по проведению юридической экспертизы требуют соблюдения правил юридической техники при подготовке акта. Например, Рекомендации подразумевают установление в ходе правовой экспертизы наличия у акта необходимого перечня реквизитов и правильности использования юридической терминологии.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. 27.02.2020) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[6] регламентирует правотворческую деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Например, Законодательное Собрание Республики Карелия (ЗС РК) на основании статьи 53 Регламента ЗС РК проводит правовую экспертизу проектов законов и других нормативных правовых актов, поскольку  юридическая техника, применяемая субъектами, является одним из ведущих показателей качества законов, необходимого технико-юридического уровня региональ­ного законодательства. Специалисты Управления всесторонне изучают тексты нормативных правовых актов республики, а именно: про­веряют структуру нормативных правовых актов; устанавливают наличие в них надлежащих  рек­визитов; анализируют правильность построения правовых норм; сопос­тавляют понятия и термины в нормативных правовых актах Республики Карелия с аналогичными понятиями и терминами, применяемые в федеральном законодательстве. Однако в юридической практике, как и прежде,  прослеживается поспешность в подготовке некоторых законопроектов, их низкое качество.

Особое место законодатель отводит институту антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и закрепляет возможность проведения независимой экспертизы на коррупциогенность. В соответствии с Постановлением «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правительство Российской Федерации 26 февраля 2010 года утвердило Правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [8].

По большому счету методика проведения антикоррупционной экспертизы и выявления коррупциогенных факторов, сводится к определению перечня коррупциогенных факторов в законе, нежели к алгоритму действий по выявлению и устранению  таковых [15, с.6]. Отметим, что ежегодно проявляется постоянная тенденция к наиболее частому выявлению в ходе проведения экспертизы коррупциогенных факторов. [9, C.27]. Таким образом, необходимо разработать единые рекомендации по выявлению коррупциогенных факторов на основе часто встречающихся.

По результатам юридической экспертизы в экспертном заключении отражаются положения по поводу соответствия нормативного правового акта актам более высокого уровня, соблюдения правил юридической техники, возможности совершения коррупционных правонарушений и др. Несмотря на это, получившееся в результате экспертного исследования заключение является рекомендательным по своему характеру и не обязывает органы государственной власти вносить изменения в нормативный правовой акт или законопроект. На данный момент это является одной из проблем законодательного процесса в Российской Федерации.

Важно отметить, что многие нарушения юридической техники связаны с неоднократными изменениями и дополнениями, вносимыми в региональное законодательство, коллизиями правовых норм федерального и регионального законодательства, противоречивой судебной практикой. Именно поэтому можно согласиться с мнением В. А. Рыбакова о растущей нестабильности российского законодательства [10, C.10].

В целом,  правовая экспертиза нормативных правовых актов является важной технологической составляющей в деятельности по повышению качества нормативных правовых актов субъектов Федерации, по обеспечению их соответствия приемам и правилам юридической техники. Экспертная деятельность компетентных органов позволяет обеспечить целостность и единство правового пространства.

Особую роль в повышении эффективности нормотворческой деятельности играют методические рекомендации. Вместе с этим данные правила подготовки правовых актов в Российской Федерации требуют систематизации. По мнению автора, их можно структурировать с учетом критерия «Поэтапной разработки проектов», объединив их в группы: содержательные правила, реквизитные правила, структурные правила, специально юридические и языковые правила, что повысит качество нормотворчества[12, С.25].

Помимо этого, во многих субъек­тах Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы применения средств юридической техники при подготовке проектов. Например, почти в каждом субъекте федерации действует несколько законов, регламентирующих законотворческий процесс. В Республике Карелия принят закон «О нормативных правовых актах Республики Карелия». Однако сами правила законодательной техники разбросаны и по другим нормативным актам и их частям и очень часто противоречат друг другу [7, C.49]. Отсутствие единого системного подхода к правилам и приемам под­готовки нормативных правовых актов приводит к снижению эффективности нормативных правовых актов.

Необходимо подчеркнуть, что для обес­печения качества технико-юридическо­го оформления принимаемых норматив­ных правовых актов не меньшее значение имеют эффективность работы право­творческих органов, уровень професси­ональной подготовленности работников данных органов, изучение и правильное использование ими правил и приемов юридической тех­ники[11, C.29].

На взгляд автора, необходимо разрабатывать специаль­ные программы обучения по подготовке должностных лиц, деятельность которых предполагает участие в правообразовании к нормотворчеству.  Для формирования единых системных подходов по вопросам применения правил и приемов при создании правовых актов большое значение могут иметь проведение всевозможных мероприятий (конфе­ренций и семинаров) в субъектах Россий­ской Федерации с представителями территориальных органов Минюста России, органов государственной власти и учеными-специалистами в данной сфере.

Предполагаем, что с целью установления общих требо­ваний по соблюдению правил юридической техники важно разработать на федеральном уров­не единую методику по право­вой оценке качества нормативных пра­вовых актов. В таком случае большую роль могло бы сыграть принятие федерального закона «О нормативных правовых актах», фиксирующего главные характеристики юридических документов, а также систематизацию правил и приемов юридической техники при подготовке нормативных правовых актов.

Осуществление юридической экспертизы региональных нормативных актов имеет прочную связь с ведением федерального регистра. Ведение регистра включает в свой состав: правовую обработку нормативного акта и присвоение ему определенного номера государственной регистрации; изложение текстового материала правовых актов в электронном виде; установление реквизитов правового акта; проведение юридической экспертизы правового акта; изучение дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде; поддержание базы данных регистра в актуальном состоянии.

Благодаря информации, содержащейся в федеральном регистре, какие-либо заинтересованные лица имеют возможность получить доступ к полным сведениям о том, действует или нет какой-нибудь нормативный правовой акт, были ли внесены в него поправки, публиковался ли он официально во исполнение требований Конституции РФ, не противоположны ли его положения федеральным законам.

Таким образом,  особенности юридической техники на уровне субъектов Российской Федерации непосредственно выражаются в элементах правотворчества субъектов. В частности, это выражается в правилах подготовки нормативных правовых актов.

Выработанные практикой множественные правила вносят большой вклад в процесс подготовки нормативных правовых актов субъектов. Они помогают укрепить и актуализировать навыки и умения, необходимые для проведения юридической (правовой) и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, издаваемых на региональном уровне. Однако, этого недостаточно, поскольку многие правила не являются обязательными к исполнению актами. Получается, что правила о юридической технике носят исключительно рекомендательный и методический характер. Очевидно, в связи со сказанным, существует необходимость провести довольно объемную работу по совершенствованию и систематизации правил подготовки нормативных правовых актов с целью достижения их большей эффективности.

Список литературы:

1. Горохова С. С. Юридическая техника: учебник и практикум для академического бакалавриата. —  М.: Юрайт, 2016. — 311 с.
2. Методические рекомендации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. — М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2017. — 56 с.
3. Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 (ред. от 26.12.2016 г.) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10. 13. 20)
4. Рыбаков О. Ю. Нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы  и пути решения // Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Гуманитарные и общественные науки. — 2017. — №2. С. 95-99.
5. Приказ Минюста РФ от 31 мая 2012 г. № 87 (ред. 02.10.2019) «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Информационно-правовой портал  www.garant.ru (дата обращения: 10. 12. 19)
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. 27.02.2020) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Информационно-правовой портал  www.garant.ru (дата обращения: 25. 03. 20)
7. Демидов Д. Г. Закон о законах: нужен ли он? // Юридический мир. — 2016. — № 11. — С.49-53.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (ред. 10.07.2017) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10. 12. 19)
9. Дубрава И. Д.  Типология коррупциогенных факторов в нормативно-правовых актах и критерии их оценки // Отечественная юриспруденция. — 2016. — №3(5). — С.26-29.
10. Рыбаков В. А. Стабильность российского законодательства // Право и государство: теория и практика.  — 2016.  — № 6. — С.6-10.
11. Магомедова Е. А. Правотворческий аспект эффективности правового регулирования // Закон и право. — 2018. — № 4. — С.27-29.
12. Кюрджиев В. А. Мониторинг правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. — 2015. — № 4(36). — С. 21-27.
13. Шаламова А.Н. Некоторые вопросы эффективности правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2013. — № 6. — С.1084-1089.
14. Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2015. —157 с.
15. Астанин, В. В. Антикоррупционная экспертиза в вопросах доктрины и практики  // Российская юстиция. — 2016. — № 8. — С. 5 — 9.
16.  Постановление правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. 12.10.2019) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Информационно-правовой портал  www.garant.ru (дата обращения: 25. 03. 20)