ПРЕДЕЛЫ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

ADVANCING THE LIMITS OF LAW-MAKING OF SUBJECTS OF FEDERATION

Lyubov Andreeva

candidate of juridical sciences, associate Professor of the Department of theory and history of state and law ANO "Open University of Humanities and Economics",

Russia, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются пределы регулирования опережающего законотворчества субъектами федерации в условиях конституционной реформы. При передаче полномочий центром, основными субъектами нормотворчества региона осуществляется разграничение полномочий между органами представительной и исполнительной власти, а также высшими должностными лица субъектов и уполномоченными ими органами. Расширение правоспособности представительных и исполнительных органов государственной власти, глав субъектов федерации  приводит к опережающему толкованию отдельных вопросов отраслевого законодательства, без учета правового регулирования федерального центра. Автор полагает, что в нормотворчестве субъектов федерации следует установить мораторий на опережающее регулирование вопросов совместного ведения федерации и субъекта федерации.

ABSTRACT

The article examines the limits of regulation of advanced lawmaking by the subjects of the Federation in the context of constitutional reform. When transferring powers to the center, the main subjects of the region's rule-making are divided between the representative and Executive authorities, as well as the highest officials of the subjects and their authorized bodies. Expanding the legal capacity of representative and Executive bodies of state power and heads of Federal subjects leads to an advanced interpretation of certain issues of industry legislation, without taking into account the legal regulation of the Federal center. The author believes that a moratorium should be established in the rule-making of the subjects of the Federation on pre-emptive regulation of issues of joint jurisdiction of the Federation and the subject of the Federation.

Ключевые слова: субъект федерации, правотворчество, нормативно-правовой акт.

Keywords: subject of the Federation, law-making, normative legal act.

В пункте 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [2] указано, что "проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях". В данной норме закреплена необходимость подготовительного этапа в правотвор­ческой деятельности. Вместе с тем, совмещение губернаторами должности руководителя Правительства субъекта федерации, а также возможности подписания указов губернатора субъекта федерации, не исключают неопределен­ности в вышеуказанном нормотворческом процессе, а также опережающее федеральное законодательство правотворчество.

Законодательный процесс является юридическим выражением законотворческой функции федеральных органов и органов субъекта федерации. В результате последовательной реализации регламентных процедур в правовой сфере действует новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права. Многообразие форм законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, тем не менее, позволяет показать его общую модель. Источником регио­нального правотворчества являются Конституция РФ и учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы) и законы.

В основном, законода­тельный процесс в регионе  осуществляется на следующих стадиях: реализация законодательной инициативы; предварительное рассмотрение законопроектов в законода­тельном органе либо в органе исполнительной власти (рабочие группы); рассмотрение и принятие закона (нормативного акта) представительным или исполнительным органом государственной власти субъекта федерации либо уполномоченным ими органом; подписание и опубликование принятых законов главой региона и процедура вступления законов в силу.

В ряде субъектов федерации могут указываться дополнительные стадии, например, учитывается процедура подготовки текста проекта нормативного акта. Право законодательной инициативы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] в субъекте федерации принадлежит депу­татам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ круг субъектов права законода­тельной инициативы может быть расширен, таким правом наделяются иные органы, например, члены Совета Федерации – представители от законодательного (представи­тельного) и исполнительного органов соответствующего субъекта РФ; общественные объединения, а также граждане, проживающие на территории субъекта РФ.

При совмещении губернатором должности руководителя Правительства субъекта федерации неоправданно предоставлено право законодательной инициативы Председателю Правительства субъекта и губернатору отдельно (при совмещении должности).  Однако, в законодательном процессе, субъекты федерации по-разному решают вопрос о количестве чтений проектов законов, отдельные субъекты вслед за федеральным законо­дателем устанавливают правило, согласно которому законопроекты рассматриваются в трех чтениях, ряд субъектов федерации ограни­чиваются двумя чтениями. Каждое из двух-трех чтений имеет свою специализацию. Задача первого чтения заключается в уяснении и принятии общей концепции законопроекта. Второе направлено на доработку законопроекта путем включения в него поступивших поправок и принятие закона в целом при отсутствии третьего чтения. Автор полагает, регламенты органов государственной власти субъектов федерации следует дополнить положением, которое потребует обоснованности целесообразности и законности принятия правовых актов, опережающих федеральное законодательство.

Важным аспектом нормотворческой деятельности является запрет на принятие нормативных актов, право на которые имеет исключительно федеральный законодатель. Это не лишает региональных законодателей права законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, а также возможности участия в работе по подготовке федерального законодательства путем замечаний и предложений в имеющиеся проекты федеральных законов в ходе их обсуждения.

В субъектах федерации имеется практика, когда, отдельно органами представительной и исполнительной власти составляются планы законодатель­ных работ при разграничении предметов ведения и полномочий между представительными и исполнительными органами специальным нормативно-правовым актом. В таком случае требуется параллельная работа по составлению планов подго­товки подзаконных нормативных правовых актов на основе плана представительного и исполнительного органа. Как показывает практика, подзаконные нормативные правовые акты принимаются с большим опозданием и часто дублируют тексты актов вышестоящего уровня, что в определенной степени исключает опережающее нормотворчество в регионе.

Деятельность государственных органов по опережающему регулированию станет эффективной только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическим состоянием среды регулирования и с федеральным законодательством.

Законодательство субъектов федерации основывается на конституциях (уставах), регламентах законо­дательных и исполнительных органов власти, и законодательстве о нормативных правовых актах, принятых субъектами федерации. Принятые изменения и дополнения Конституции РФ в первую очередь потребуют внесения изменений в уставное законодательство субъектов федерации, а после внесенных изменений в федеральный закон ««Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - в региональное законодательство.

Как показывает опыт, использование планирования законотворческой деятель­ности способствует повышению качества законодательства, обеспечивает системность законодательного процесса и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов, в том числе исключить опережающее регулирование по вопросам совместного ведения субъекта федерации и федерации в целом.

Представляется, что необхо­димо установить кворум, например 2/3 депутатов, при принятии правового акта, предусматривающего опережающее правовое регулирование, тогда можно будет указывать, что депутаты действительно знали, что на федеральном уровне вопрос не получил оценки и регулирования, что они знают проблемы конкретного субъекта и намерены их решать таким способом.

Парламентские, а также публичные слушания являются организационной формой деятельности законодательных органов субъектов, направлены на широкое публичное обсуждение вопросов жизнеобеспечения субъекта федерации. Данная форма работы существенным образом помогает депутатам представительных органов получить ту информацию и подготовить законодательную инициативу в федеральные органы, а не принимать правовой акт опережающего характера для решения государственных дел федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях для совершенствования работы законодательных органов целесообразно было бы использовать формы и  методы, исключающие регулирование вопросов федерации на региональном уровне, а также исключить опережающее регулирование при решении вопросов совместного ведения между субъектами федерации и федерацией.

Условия функцио­нирования законодательных органов постоянно меняются, что должно найти свое отражение в реальной организации работа депутатов, регламентных отношениях и использовании прав законодательной инициативы.

Планирование разраба­тываемых законопроектов положительно влияет на качество  нормативных актов, поскольку в определенной степени понуждает разработчиков тщательно определять необходимость регулирования тех или иных отношений, не выходить за рамки компетен­ции законода­тельных и исполнительных органов и сократить возможные проти­воречия нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Планирование позволяет предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет правового регули­рования представительного органа либо исполнительного органа. Оптимизация законодательной деятельности требует большой и длительной работы по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации отдельной области обществен­ных отношений, анализа тенденций и противоречий их развития, определения характера и наиболее целесообразных путей и форм регламентации. По мнению автора, с точки зрения юридической техники, при стремлении сделать норму закона конкретной, нельзя обременять ее и излишними технологическими деталями и подробностями, являющимися предметами регулирования, например, органов исполнительной власти.

Вместе с тем, в отдельных субъектах федерации при подготовке моделей нормативных актов не следует прибегать к копи­рованию проектов, что приводит к игнорированию особенностей, традиций и обычаев субъекта федерации либо имплементации норм, которые присущи другой правовой системе и не имеют толкования ни на федеральном, ни на региональном уровне.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) / [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 18.10.2020)
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа: www.pravо.gov.ru (дата обращения 18.10.2020)
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(дата обращения 18.10.2020)