РОЛЬ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В процессе регионального законотворчества уделяют значительное внимание роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Проведенный анализ среди регионов России позволил определить, что фактически более 75 % законов, принимаемых на уровне субъекта Российской Федерации, преподнесены с законодательной инициативой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации в случае, когда руководитель региона одновременно является и главой исполнительной власти субъекта, то фактически законодательной инициативой наделяется только высшее должностное лицо субъекта федерации. Так, на примере Устава города Москвы [6], где мэр одновременно выполняет две функции по руководству регионом и председательствование исполнительным органом власти г. Москвы (Правительством), вправе вносить в Московскую городскую Думу проекты законов, постановлений Московской городской Думы и поправки к проектам на любой стадии их рассмотрения, а также заключения по проектам законов города Москвы, постановлений Московской городской Думы и поданным к ним поправкам [22].

Согласно статье 42 Устава Курской области [10] губернатор Курской области является высшим должностным лицом Курской области, возглавляет на принципах единоначалия высший исполнительный орган государственной власти области - Администрацию Курской области. В то же время статьей 36 Устава установлено, что право законодательной инициативы в Курской областной Думе принадлежит депутатам Курской областной Думы, Губернатору Курской области, представительным органам местного самоуправления, Курскому областному суду, Арбитражному суду Курской области, прокурору Курской области, территориальному органу Министерства юстиции Российской Федерации, общественной организации "Федерация профсоюзных организаций Курской области.

Статьей 62 Устава Орловской области [12] также определено, что правом законодательной инициативы в областном Совете народных депутатов наделяется губернатор области, депутаты областного Совета народных депутатов, Президиум, комитеты, фракции и депутатские группы областного Совета народных депутатов, представительные органы местного самоуправления, расположенные на территории области. Это с учетом того, что статьей 5 Устава, в регионе дополнительно установлена должность председатель коллегии Орловской области.

Существует также и другая практика, когда в одном регионе одновременно обладают законодательной инициативой и глава региона, и исполнительная власть субъекта федерации (либо глава исполнительной власти субъекта). Так согласно Уставу Красноярского края [9], разделяя полномочия губернатора и председателя краевого правительства (которым по Уставу является первый заместитель губернатора), фактически разграничивает их право законодательной инициативы.

Особенностью участия высшего должностного лица Красноярского края в законодательном процессе также является, установленная краевым законодательством, возможность губернатора направлять проекты законов в области бюджетной и налоговой политики, относящиеся к его исключительной компетенции, в специально созданный Экспертный совет для проведения публичной независимой экспертизы и последующего направления ее результатов в краевое Законодательное Собрание [14].

Согласно Уставу Воронежской области губернатор Воронежской области является субъектом права законодательной инициативы [8], в то же время правительство области руководствуясь полномочиями губернатора, осуществляет внесение подготовленных им законопроектов. Вместе с тем специфической особенностью правового регулирования участия главы региона в областном законодательном процессе является закрепление вопроса осуществления губернатором права законодательной инициативы не только в Регламенте Воронежской областной Думы, но и в специальном правовом акте - Административном регламенте правительства Воронежской области [21].

Достаточно интересная практика содержится в Конституции Республики Татарстан, так согласно ст. 76, право законодательной инициативы принадлежит не только Президенту Республики Татарстан, но и Кабинету Министров Республики Татарстан, [6] что позволяет выражать законодательную инициативу и главе региона, и органу исполнительной власти отдельно. Аналогичная позиция содержится и в Конституции Республики Адыгея [4].

В соответствии с п. 6 Статья 19 Устав Еврейской автономной области [7] право законодательной инициативы в Законодательном Собрании области принадлежит губернатору области, а также правительству области, в тоже время законодатель детализирует и ограничивает пределы законодательной инициативы правительства области в пределах полномочий, предусмотренных бюджетным кодексом Российской Федерации.

При детальном анализе Конституции Республики Алтай (Основной Закон) (принята 7 июня 1997 г.) выявлено, что согласно статье 87 правом законодательной инициативы обладают Глава Республики Алтай, Председателю Правительства Республики Алтай и Правительство Республики Алтай в целом. Таким образом, с законодательной инициативой от исполнительного органа региона (Правительства Республики Алтай) выступают три субъекта (Глава региона, Председатель Правительства и отдельно само Правительство Республики Алтай), что на наш взгляд не целесообразно при сложившейся структуре государственной власти [5].

Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросу практического и теоретического закрепления «законодательной инициативы» в регионе, подтверждает тот факт, что до сегодняшнего дня так и не определен статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в процессе законотворчества. На законодательном уровне при определении права законодательной инициативы, наблюдается двойной формат, где наряду с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации таким правом в отдельных регионах наделяется и глава исполнительной власти региона либо кабинет министров отдельно.

На наш взгляд, проблема неоднозначного определения места главы региона, руководителя исполнительной власти и кабинета министров в законодательстве субъектов Федерации вызвано пробелом в Федеральном законодательстве по вопросу конкретного определения характера исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, т.е. является он единоначальным либо коллегиальным.

На сегодняшний день значимым вопросом на всей территории России является обеспечение единства правового пространства, единства ее законодательства, без чего о сохранении единства экономического пространства, единства системы государственной власти нельзя и помыслить [25].

Обеспечение единого правового пространства на территории каждого конкретного субъекта Российской Федерации возложено на органы государственной власти субъекта и соответственно в первую очередь на высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Полномочия главы региона по развитию субъекта в целом и обеспечения указанных полномочий может быть реализовано только путем взаимодействия со всей системой органов государственной власти (по вертикали и по горизонтали), включая законодательные органы.

Представители органов исполнительной власти принимают активное участие практически во всех стадиях законодательного процесса. Так, согласно ст. 28 Постановления Законодательного Собрания Ростовской области "О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области" Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта вправе выходить с инициативой о созыве внеочередного заседания, предлагать вопросы в повестку дня заседания [19]. Высшее должностное лицо взаимодействует с законодательными органами не только лично, но и через своих представителей. В ряде субъектов Российской Федерации учреждена должность представителя (полномочного представителя) высшего должностного лица в органах законодательной власти [17]. Во многих субъектах Федерации представители исполнительной власти имеют право внеочередного выступления на заседании органа законодательной (представительной) власти [18]. Однако предложения представителей исполнительных органов могут иметь исключительно совещательный (рекомендательный) характер.

На этапе рассмотрения законопроекта в парламенте происходит согласование позиций органов, относящихся к различным ветвям власти. В целях урегулирования разногласий, которые могут привести к эскалации конфликта между органами законодательной и исполнительной власти, в субъектах Российской Федерации создаются совместные комиссии, рабочие группы. Отметим, что в нормативных правовых актах не оговаривается характер участия иных государственных органов в работе совместной группы, а именно является ли это правом или обязанностью органов исполнительной власти. Между тем данный вопрос представляется существенным в контексте принципа разделения властей.

Принятый в последнем чтении региональный закон должен быть направлен высшему должностному лицу (руководителю высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации для промульгации, т.е. подписания и обнародования.

Таким образом, считаем целесообразным исследовать возможности руководителя региона по определению приоритетов законодательной деятельности, осуществляемой в регионе, помимо непосредственного участия в региональном законодательном процессе.

Одним из главных инструментов вышеназванной деятельности является ежегодное обращение высшего должностного лица субъекта к законодательному органу субъекта федерации (парламенту).

Необходимо отметить, что в период до 2010г. такая форма подведения итогов существовала на уровне субъектов федерации (Основные законы: Республики Татарстан, Дагестан, Башкортостан, Адыгеи, Пермском Иркутском и других регионах Росси).

С целью стабилизации регионального механизма реализации «принципа сдержек и противовесов» со стороны «Центра» принята такая форма контроля, как ежегодный отчет высшего должностного лица или высшего органа исполнительной власти по итогам их деятельности, в рамках предусмотренных законодательством полномочий [15]. Такого рода предложения прозвучали еще в Послании Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. [26], согласно которому, предложено включить в законодательство субъектов Российской Федерации (Конституции и Уставы) статьи определяющие положения о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по применяемой на федеральном уровне аналогии определенной Конституцией Российской Федерации.

В последующем с момента принятия Федерального закона от 29.03.2010 N 29-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [2] законодатель закрепил в п. в.1 ч. 7 ст. 18 Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положения относительно того, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации [3].

Согласно Федеральному закону от 29 марта 2010 г. N 29-ФЗ [2] ежегодный отчет высшего органа исполнительной власти о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти региона, в том числе по вопросам, поставленным региональным парламентом, стал обязательным для всех субъектов Федерации.

Данная форма контроля была взята на вооружение субъектами Российской Федерации после внесения инициированных Президентом России поправок в федеральную Конституцию, установивших на высшем конституционном уровне отчет Правительства России в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом [1].

Анализ установленных на федеральном уровне положений контрольных полномочий органа законодательной власти субъекта позволяют нам определить, что круг вопрос входящих в перечень отчета высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактически является не исчерпывающим. Таким образом, считаем необходимым условием для эффективной реализации такого рода контроля определение на федеральном уровне перечня основных положений, по которым глава региона обязан отчитываться перед законодательным (представительным) органом субъекта.

При оценке законности такого рода положений, Конституционный Суд Российской Федерации п.10 постановления Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 N 19-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области" отмечается, что при определении конституционности части 2 статьи 78 Устава следует учитывать, что обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей. Суд также отмечает, что элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной, легитимность которой определяется непосредственным волеизъявлением граждан через выборы главы Администрации области [24].

Необходимо отметить, что ранее при оценке Устава (Основного закона) Алтайского края Конституционным Судом Российской Федерации был сделан иной вывод, согласно которому судом указывалось, что обязанность главы администрации представлять законодательным органам власти отчет о своей деятельности и деятельности исполнительной власти по вопросам ее компетенции власти законодательной с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти, признается как противоречие принципу разделения властей [23].

Таким образом, нельзя не согласиться с тем, что отчет высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об итоговых результатах деятельности региональных органов исполнительной власти, представляет собой одну из форм осуществления законодательными (представительными) органами государственной власти предоставленных им контрольных полномочий.

Данные положения подробнее раскрывает каждый регион по отдельности в законодательстве субъекта Российской Федерации. Так, согласно ст. 32 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 г. областное Собрание в пределах и формах, установленных Уставом и законом области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на это органами контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением бюджета области, использованием средств внебюджетных и валютных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области [13].

Аналогичные пункты содержатся во многих Основных Законах субъектов Федерации (ст. 71 Конституции Республики Адыгея; ст. 81 Конституция Республики Татарстан; ст. 51 Устав (Основной Закон) Орловской области и т.д.). В ряде субъектов Российской Федерации контрольные полномочия парламента регулируются в специальных законах (Республика Мордовия, Вологодская область) [16].

Отчет главы субъекта о результатах деятельности региональных органов исполнительной власти, на наш взгляд, исходя из практического опыта, представляет одну из форм осуществления законодательными (представительными) органами государственной власти предоставленных им контрольных полномочий. Следует учесть, что отчет в отличие от послания может в дальнейшем послужить основой для определения дальнейшего направления по развитию региона и регионального законодательства только в качестве правоприменительного обзора, но не как стратегического концептуального документа. Именно послание может послужить основой для органов государственной власти субъекта, как для дальнейшего совершенствования законодательства субъекта федерации.

Таким образом, для оптимизации порядка взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с органами законодательной власти необходимо:

• установить на федеральном уровне более детальный порядок взаимодействия данных органов власти субъекта;
• разграничить должность «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» и «руководитель исполнительного органа субъекта Российской Федерации». Распределение полномочий на две вышеуказанные должности станет серьезным прорывом к эффективному экономическому и политическому развитию регионов. Данные действия практически решат вопрос о порядке замещения данных должностей. Данная поправка в федеральное законодательство позволит многонациональному народу Российской Федерации воспользоваться своим правом выбирать высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в то же время Президент Российской Федерации реализует свое право по назначению руководителя исполнительной власти;
• при разграничении полномочий между высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и руководителем высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации фактически решится вопрос о наделении двух вышеуказанных должностных лиц законодательной инициативой по отдельности с наделением установленных федеральным и региональным законодательством норм;
• определить на федеральном уровне перечень вопросов подлежащих включению в ежегодный «отчет» главы региона перед законодательным органом власти субъекта федерации. Данная инициатива будет направлена на повышение эффективности и подотчетности основных сфер деятельности региона, а также методом осуществления системы «сдержек и противовеса» между органами власти субъекта Российской Федерации.

Список литературы:

1. Федеральный Конституционный Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. -N 1. -Ст. 2.
2. Федеральный закон от 29.03.2010 N 29-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2010. -N 14. -Ст. 1549.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 28.12.2010) // СЗ РФ. -1999. -N 42. -Ст. 5005.
4. Конституция Республики Адыгея (принята на XIV сессии Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея 10 марта 1995 года) (с изменениями и дополнениями) // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region/cons_adig.
5. Конституция Республики Алтай (Основной Закон) (принята 7 июня 1997 г.) // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region/cons_altai.
6. Конституция Республики Татарстан (введена в действие Законом РТ от 30 ноября 1992 г. N 1665-XII)(с изменениями 22 ноября 2010 г.) // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region/cons_tatar.
7. Устав Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. N 40-ОЗ (с изменениями и дополнениями) // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region/ustav_evreis/
8. Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region.
9. Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. //Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region.
10. Устав Курской области (принят Курской областной Думой 27 сентября 2001 г.) (с изменениями и дополнениями) // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region/ustav_kursk.
11. Устав города Москвы принят Законом города Москвы от 28 июня 1995г. // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region/ustav_moskv.
12. Устав Орловской области от 26.02.1996 г. // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region.
13. Устав Псковской области от 12 апреля 2001 г. (в ред. от 31 марта 2010 г.) // Интернет ресурс: http://constitution.garant.ru/region/ustav_pskov.
14. Закон Красноярского края от 27 июня 2006 г. № 19-4936 "О публичной независимой экспертизе проектов законов края в области бюджетной и налоговой политики".
15. Закон Ленинградской области от 5 июня 2009 г. "О внесении изменения в Устав Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2009. N 37; Закон Магаданской области от 28 июля 2009 г. "О внесении изменений в некоторые законы Магаданской области в части контрольных полномочий Магаданской областной Думы в отношении губернатора Магаданской области" [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс: региональное законодательство".
16. Закон Республики Мордовия от 30 октября 2008 г. N 103-З "О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия" // Ведомости Государственного Собрания Республики Мордовия. 2008. N 9. Ст. 245; Закон Вологодской области от 5 июня 2007 г. N 1607-ОЗ "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Вологодской области" // Законодательство Вологодской области. 2007. N 3. Ч. 1. С. 68.
17. Постановление губернатора Ставропольского края от 3 февраля 2006 г. N 45 "Об утверждении Положения о представителе губернатора Ставропольского края, Правительства Ставропольского края в Государственной Думе Ставропольского края" // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2006. N 8. Ст. 5357; Указ губернатора Красноярского края от 28 ноября 2008 г. N 197-УГ "Об утверждении Положения о полномочном представителе губернатора Красноярского края в Законодательном Собрании Красноярского края" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. N 62.
18. Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10 сентября 2002 г. N 30 "О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики" (в ред. от 24 марта 2009 г.) // СЗ Чувашской Республики. 2002. N 9 - 10. -Ст. 437; -2009. -N 3. -Ст. 1178.
19. Постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 29 августа 2002 г. N 709 "О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области" (в ред. от 18 февраля 2010 г.) // Наше время. 2002. 4 окт., 2010. 3 марта.
20. Постановление Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. N 320 "О Регламенте Московской городской Думы" // Ведомости Московской городской Думы. 2005. - N 12(2). Ст. 299.
21. Постановление Правительства Воронежской области от 19 мая 2010 г. N 410 "Об утверждении Административного регламента правительства Воронежской области по исполнению государственных функций "Обеспечение реализации права законодательной инициативы в Воронежской областной Думе губернатора Воронежской области" // Молодой коммунар. N 54. 2010.
22. Постановление правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП "О Регламенте правительства Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы.- N 17.- 2006.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997г. N 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области // СЗ РФ. - 1997. N 51. -Ст. 5877.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // СЗ.РФ. - 1996. -N 4. -Ст. 409.
25. Барциц И. Правовая система России: вызовы времени и тенденции развития // www.pravogizn.h1.ru.
26. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. // РГ.2009. 13 ноября.