ПРОБЛЕМЫ РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ О КОМПЕТЕНЦИИ В ПОРЯДКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

THE PROBLEMS OF RESOLUTION OF DISPUTES ON COMPETENCE IN THE CONSTITUTIONAL PROCEEDINGS

Anna Nikitina

сandidate of Legal Sciences, Assistant Professor of the Chair of Constitutional, Administrative and Financial law in Khabarovsk State University of Economics and Law,

Russia, Khabarovsk

АННОТАЦИЯ

В статье проанализированы причины невостребованности процедуры разрешения споров о компетенции в порядке конституционного судопроизводства и предложены критерии отграничения данной процедуры от процедуры абстрактного нормоконтроля, требующие законодательного закрепления.

ABSTRACT

In this article the reasons of not demand of the procedure of settlement of disputes about the competence of order of the constitutional legal proceedings are analyzed and the criteria of separation of this procedure from the procedure of abstract compliance assessment demanding the legislative fixing are offered.

Ключевые слова: споры о компетенции, конституционное судопроизводство, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Keywords: disputes about competence, constitutional litigation, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional (statutory) courts of subjects of the Russian Federation.

Споры о компетенции между органами и должностными лицами публичной власти не являются редким явлением в государствах, построенных на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, самостоятельности местного самоуправления. Такие споры негативно сказываются не только на устойчивости государственных и муниципальных институтов и эффективности осуществления властных полномочий, но и влекут нарушения прав и свобод граждан и их объединений, местных сообществ, законных интересов юридических лиц. В силу этого законодательное закрепление и реальное действие судебных процедур разрешения споров о компетенции является весьма актуальным вопросом публичного права.

В Российской Федерации наиболее распространенной процедурой для разрешения споров о компетенции является абстрактный нормоконтроль, то есть проверка нормативных правовых актов на соответствие актам более высокой юридической силы. Вместе с тем, законодательство закрепляет за конституционными судами – Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ – специальное полномочие по разрешению споров о компетенции, которое является невостребованным в силу ряда причин.

В Конституционном Суде РФ к таким причинам можно отнести довольно обширный перечень критериев допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции, включающий: предопределенность оспариваемой компетенции Конституцией РФ и невозможность разрешения спора в ином порядке; ограничения по предмету спора (спор не должен касаться вопросов подведомственности дел судам и подсудности); условие досудебного урегулирования спора между сторонами и обращение за разрешением спора к Президенту РФ (ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Набор критериев допустимости обращения в совокупности с частично совпадающими пределами проверки в рамках абстрактного нормоконтроля и процедуры разрешения споров о компетенции (ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») приводит к тому, что для разрешения компетенционных споров в основном используется процедура абстрактного нормоконтроля. При этом за все время работы Конституционного Суда РФ было разрешено всего два спора в процедуре разрешения споров о компетенции [5; 6]. В науке справедливо отмечается, что «практика споров о компетенции настолько мала, что Конституционный Суд вынужден формировать свои правовые позиции в отношении объема полномочий тех или иных государственных органов при рассмотрении дел в рамках других процедур конституционного производства» [2, с. 148].

Невостребованность процедуры разрешения споров о компетенции можно наблюдать и в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, несмотря на то, что за некоторыми действующими региональными конституционными судами закреплено такое полномочие (п. 2 ст. 3 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики»; п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея»; п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия»; п. 2 ч. 1 ст. 3 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве»; ст. 3 Закона Республики Северная Осетия – Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия – Алания»; ч. 3 ст. 3 Закона Республики Татарстан «О Конституционном Суде Республики Татарстан»; п. 3 ч. 1 ст. 3 Конституционного закона Чеченской Республики «О Конституционном Суде Чеченской Республики» [7, с. 281–282].

Используя в качестве модели нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» об особенностях конституционного судопроизводства по делам о разрешении споров о компетенции, региональные законодатели закрепили аналогичные условия допустимости обращений о разрешении споров о компетенции в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, адаптированные под специфику компетенции региональных органов конституционного контроля.

К таким условиям, как правило, относятся: 1) оспариваемая компетенция определяется конституцией (уставом) субъекта РФ (в отдельных субъектах РФ, например, в республиках Татарстан и Карелия, обращение допустимо, если оспариваемая компетенция определяется также и законодательством субъекта РФ); 2) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности; 3) спор не был или не может быть разрешен иным способом; 4) заявитель считает принятие нормативного правового акта или совершение действия правового характера либо уклонение от принятия нормативного правового акта или совершения такого действия нарушением установленного конституцией или уставом соответствующего субъекта РФ разграничения компетенции между соответствующими органами публичной власти [1, с. 47–50; 4, с. 61–67].

Характеризуя пределы проверки, региональные законы устанавливают, что конституционные (уставные) суды рассматривает споры о компетенции с точки зрения установленных региональными основными законами: разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения компетенции (или в отдельных законах – предметов ведения и полномочий) между органами государственной власти субъекта РФ; между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления; между органами местного самоуправления.

В Кабардино-Балкарской Республике и в Республике Северная Осетия –Алания в качестве предела проверки установлено также разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти соответствующей Республики и органами государственной власти Российской Федерации (ст. 78 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики»; ст. 78 Закона Республики Северная Осетия – Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия – Алания»), что является довольно спорным, поскольку установить факт вмешательства органа государственной власти субъекта РФ в предметы ведения Российской Федерации может только федеральный суд (суд общей юрисдикции или Конституционный Суд РФ).

Как правило, в региональном законодательстве особо отмечается, что рассмотрение дела о соответствии нормативного правового акта, являющегося предметом спора о компетенции, региональной конституции (уставу) по содержанию норм, по форме нормативного правового акта, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса в рамках судебного нормоконтроля.

Существующее правовое регулирование условий допустимости обращений о разрешении споров о компетенции является причиной смешения полномочий, осуществляемых в порядке конституционного судопроизводства. В науке отмечается, что «на практике нередко возникают проблемы с необходимостью отграничить данный вид производства от производства по рассмотрению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов» [3, с. 237]. В свою очередь усложненной правовое регулирование условий допустимости обращений о разрешении споров о компетенции становится причиной того, что соответствующее полномочие судов переходит в разряд «спящих», неиспользуемых.

Отсутствие обращений за разрешением споров о компетенции приводит также и к тому, что подобное полномочие исключается из региональных законов. Например, Законом Калининградской области от 2 декабря 2015 г. № 848 «О внесении изменений в Закон Калининградской области «Об Уставном Суде Калининградской области»» полномочие Уставного Суда Калининградской области по разрешению споров о компетенции было заменено на полномочие давать заключения по проектам уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области о наличии или отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

По мнению автора, установление в законах о конституционных судах (как в федеральном, так и в региональных) условий допустимости обращений и пределов проверки в рамках конкретной категории дел должно способствовать отграничению форм судебного конституционного контроля друг от друга. Основываясь на разных критериях, одним из которых выступают пределы проверки, заявитель должен иметь возможность выбора порядка оспаривания акта, действия или решения – в форме абстрактного нормоконтроля или в форме разрешения спора о компетенции. Вместе с тем, в силу того, что в рамках двух этих видов судопроизводств пределы проверки частично совпадают, происходит подмена одного вида производства другим в случаях, когда причиной спора о компетенции является издание органом публичной власти нормативного правового акта. В силу этого, рассмотрение дел в производстве по делам о разрешении споров о компетенции в региональных органах конституционного контроля, также, как и в Конституционном Суде РФ, является мало распространенным.

В связи с этим требует корректировки как федеральное, так и региональное законодательство, регулирующее порядок осуществления конституционного судопроизводства, в части условий допустимости и пределов проверки в делах, рассматриваемых в процедуре абстрактного нормоконтроля и в процедуре разрешения споров о компетенции. Если нормативный правовой акт оспаривается по содержанию норм, по форме акта, по порядку его принятия, подписания, опубликования, обнародования, или введения в действие – его проверка должна осуществляться в порядке абстрактного нормоконтроля, а если оспаривается по таким критериям, как разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления, то выбор процедуры конституционного судопроизводства должен зависеть от того, чьи интересы отстаивает орган публичной власти, обращаясь в орган конституционного контроля. Если орган публичной власти обращается за защитой своих интересов, усматривая в нормативном правовом акте нарушение собственной компетенции, то дело должно рассматриваться в процедуре разрешения спора о компетенции. Если же орган обращается за защитой публичного интереса – то в процедуре абстрактного нормоконтроля.

Представляется, что закрепление в законодательстве таких положений будет способствовать развитию процедуры разрешения споров о компетенции, осуществляемой в конституционном судопроизводстве.

Список литературы:

1. Брежнев О.В. Разрешение споров о компетенции как полномочие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 6. – С. 47–50.
2. Варфоломеева Н.П. Конституционно-правовая природа и механизм разрешения споров о компетенции органов государственной власти: дис. … канд. юрид. наук. – Самара, 2007. – 210 с.
3. Нарутто С.В., Несмеянова С.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный процесс: учебник для магистрантов, аспирантов, преподавателей. – М.: Норма: Инфра-М, 2014. – 432 с.
4. Никитина А.В. Разрешение споров о компетенции как самостоятельное полномочие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (сравнительный анализ регионального законодательства) // Вестник ХГАЭП. – 2015. – № 1. – С. 61–67.
5. По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 16. – Ст. 1879.
6. По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 51. – Ст. 6364.
7. Региональное право: учебник в 2 ч. Часть 2 / кол. авт.; под общ ред. В.Н. Ширяева, А.В. Никитиной. – Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2014. – 332 с.