ТЕНДЕНЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Алексеева Елена Сергеевна

канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета, РФ, г. Улан-Удэ

Андреев Олег Андреевич

магистрант кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета, РФ, г. Улан-Удэ

E-mail: 

TRENDS IN THE BUDGET PROCESS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Elena Alekseeva

candidate of Juridical Sciences, Senior lecturer of the department of constitutional, administrative and municipal law faculty of the Buryat State University , Russia, Ulan-Ude

Oleg Andreev

graduate student of the department of constitutional, administrative and municipal law faculty of the Buryat State University , Russia, Ulan-Ude 

АННОТАЦИЯ

В статье анализируется бюд­жетный процесс в Российской Федерации. Особое внимание уделяется эффективному и более рациональному управлению государс­твенными финансовыми ресурсами. В статье предлагается комплекс мер, который позволит повысить эф­фективность построения бюджетного процесса в Российской Федерации.

ABSTRACT

The article analyzes the budget process in the Russian Federation. Particular attention is paid to the efficient and more rational management of public financial resources. The paper proposes a set of measures that will improve the efficiency of constructing the budget process in the Russian Federation.

Ключевые слова: бюджетный процесс; бюджетный учет; Федеральное казначейство.

Keywords: budgeting; budget control; federal treasury.

Организация и эффективность бюджетного процесса являются одной из чрезвычайно важных проблем развития народного хозяйства страны. От решения данного вопроса зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевре­менность финансирования государственных учреж­дений и соответствующих экономических программ. Не случайно опыт развития страны свидетельствует о широком поиске наиболее эффективной системы организации бюджетного процесса.

В настоящее время удалось достичь нема­лых результатов в сфере управления государствен­ными финансовыми ресурсами. Благоприятная макроэкономическая конъюнктура позволила до­биться сбалансированности бюджета и отказаться от неденежного исполнения доходных и расходных обязательств федерального бюджета. Полностью завершен переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней, что обеспечило целевое использование бюджетных средств в соответствии с планом. Формализованы и стандартизированы методики распределения безвозмездной финансо­вой помощи, оказываемой в порядке бюджетного регулирования бюджетам нижестоящих уровней.

Следующим этапом реформирования бюд­жетного процесса в России должно стать созда­ние устойчивой заинтересованности участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Таким образом, финансисты бюджетной сферы должны отойти от бухгалтерского подхода при работе с бюджетными деньгами, превратившись в полноценных финансовых менеджеров. Управ­ление бюджетными средствами должно осущест­вляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом адми­нистраторами бюджетных средств разных уровней. Данная проблема является одной из наибо­лее актуальных для современной России и тесно связана с основополагающими проблемами эко­номической теории - рациональностью выбора и эффективностью использования ограниченных ресурсов. В рамках данного этапа предстоит про­ведение следующих мероприятий:

1. переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и госу­дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на 3-летний период;
2. четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципаль­ных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание усло­вий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведе­ния реструктуризации бюджетной сети;
3. упорядочение в соответствии с едиными при­нципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения и утверждения, ис­полнения и составления отчетности об испол­нении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), в том числе закрепление единых требо­ваний к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федераль­ном бюджете в трех чтениях, более четкое и про­зрачное регулирование исполнения бюджетов; планирование расходов на реализацию долго­срочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств (утвержденных в установленном порядке программ и проек­тов) и принимаемых обязательств (предлага­емых к утверждению программ и объектов) с отражением каждой программы и объекта в составе ведомственной структуры расходов соответствующего бюджета; системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распоряди­телей) и получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджета и администраторов финансирования источников финансирования дефицита бюджетов;
4. усиление стимулов для органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответс­твенному управлению региональными и му­ниципальными финансами;
5. утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Помимо этого предстоит завершить разделение уровней бюджетной системы, связанное с прове­денной муниципальной реформой, провести реор­ганизацию бюджетных учреждений, осуществить переход к ведению бюджетного учета и отчетности по международным стандартам, для чего перейти от кассового метода бюджетного учета к методу начис­лений. Недостатки кассового метода заключаются в том, что при его использовании не предусматривает­ся наличия полного баланса активов и обязательств, а существует только регистрация кассовых потоков и учет связанных с ними финансовых активов и обяза­тельств. При методе начислений возникает понятие остатков (запасов нефинансовых, финансовых акти­вов, запасов обязательств), и отдельно выделяются доходы и расходы. Разница заключается в том, что при кассовом методе доходы – это денежные средс­тва, поступающие в распоряжение органов государс­твенной власти, а расходы – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства. При методе начислений дохо­ды – это уже финансовые операции, увеличивающие чистую стоимость активов, а расходы – это операции, уменьшающие чистую стоимость активов.

В рамках подготовки к переходу к бюджетирова­нию, ориентированному на результат, должна про­изойти интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией. Это тот принцип, который отли­чает бюджетный учет от хозяйственного. Правитель­ству важно знать не только общий объем доходов, но и объем доходов по видам налогов и сборов. В сфере расходов важно знать, какие именно нормативные акты порождают соответствующие расходы, чтобы иметь возможность своевременно и осознанно их пересматривать. Это позволит создать аналитичес­кую основу, необходимую для программно-целевого бюджетирования, так как новая система учета поз­волит формировать информацию по финансовым результатам программ и подпрограмм.

Новая система бюджетного учета позволит не только формировать отчетность для целей при­нятия решений в налогово-бюджетной политике. Гармонизация системы бюджетного учета с ком­мерческим учетом создаст аналитическую основу для оценки влияния сектора государственного уп­равления на экономику страны.

В перспективе будут ликвидированы внебюд­жетные счета бюджетных учреждений, открытые для учета средств от предпринимательской деятельнос­ти, получившие широкое распростране­ние в большинстве бюджетных учреждений, в осо­бенности в сфере образования и здравоохранения. Все бюджетные средства, заработанные бюджет­ными учреждениями, будут зачисляться в доходы бюджета, а государство будет обеспечивать необхо­димое для нормальной работы учреждения финан­сирование. Это изменение позволит ликвидировать неравноправную конкуренцию на рынке платных социальных услуг между частными структурами и государственными учреждениями, получающими государственное имущество и государственное фи­нансирование на оказание данного вида услуг. В настоящее время существуют глубокие внутренние противо­речия между формально равным правовым стату­сом и реально различным экономическим статусом бюджетных учреждений, между официальной бес­платностью и общедоступностью бюджетных услуг и их реальной платностью и избирательностью.

Авторы полагают, что со временем будет внедрена практика активного управления финансовыми ре­сурсами и обязательствами, образующимися в про­цессе кассового исполнения бюджета. Это позволит избежать нерациональных заимствований для пок­рытия возникающих кассовых разрывов и получения прибыли от временно свободных государственных средств. С завершением реализации концепции еди­ного казначейского счета появляется возможность финансовым менеджерам государства стать актив­ным игроком на национальном финансовом рынке и осуществлять эффективное управление государс­твенными финансовым ресурсами. Поскольку на данном счете будут концентрироваться все денеж­ные средства федерального бюджета в ежедневном режиме, появляется возможность размещать сво­бодные денежные средства на финансовом рынке или оперативно привлекать необходимые денежные средства точно на тот период, когда имеется соот­ветствующая потребность. Подобные механизмы позволят более рационально использовать государс­твенные финансовые ресурсы. По итогам каждого рабочего дня работники Минфина России будут ви­деть сложившуюся картину и совершать депозитную операцию со свободными денежными средствами федерального бюджета либо привлекать необходимую сумму денег с финансового рынка. В любом случае концепция единого казначейского счета и современные информационные технологии делают возможным ежевечернее «обнуление» едино­го счета федерального бюджета в целях сокращения объемов и сроков привлечения денежных средств при их временном недостатке и получение процентных доходов при их временном избытке. Для размещения временно свободных денежных средств государс­тва на финансовом рынке возможно использование сделок РЕПО, кредитных и депозитных операций по фиксированным процентным ставкам, в частности «овернайт», внутридневное кредитование, краткос­рочные казначейские векселя.

В области межбюджетных отношений, поми­мо появления четвертого уровня бюджетной сис­темы – бюджетных поселений, будет произведена конкретизация бюджетных ограничений для каждо­го уровня с расширением бюджетной автономии ре­гиональных властей. Это означает отказ от изъятия ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормати­вы отчислений от регулирующих налогов или через возложение дополнительных расходных полномо­чий, не обеспеченных источниками управления, ликвидацию или формализацию наиболее субъ­ективной формы финансовой помощи бюджетам других уровней – бюджетных ссуд. Создан ряд предпосылок для повышения бюджетной самосто­ятельности территорий. За субъектами Федерации закреплены три достаточно крупных региональных налога (на имущество организаций, транспортный и на игорный бизнес), а также региональная часть налога на прибыль. На муниципальный уровень от­даны полномочия по регулированию ЕНВД, налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Наиболее существенные изменения будут свя­заны с внедрением бюджетирования, ориентиро­ванного на результат. Главным распорядителям бюджетных средств предстоит готовить обоснова­ние своих бюджетных потребностей, формулируя стратегические и тактические цели, задачи и спо­собы их достижения. Часто при подведении итогов деятельности государственных органов приводятся такие показатели, как количество работников, за­нятых в бюджетной сфере, объем работ или коли­чество услуг. Однако при оценке результативности бюджетных расходов, например в области образо­вания, речь должна идти не о количестве учителей, а о сокращении количества исключений учеников из школ или о сокращении подростковой пре­ступности. При рассмотрении результативности бюджетных затрат в сфере здравоохранения бу­дет рассматриваться не количество койко-мест в больнице, а снижение числа заболеваний на 1 000 жителей. Показатели, характеризующие результат, позволяют лучше проанализировать продукт де­ятельности, выраженный в объеме работ и количес­тве услуг. Только такой подход может помочь опре­делить те области, где необходимо вмешательство.

Сквозным элементом системы правил и проце­дур бюджетирования, ориентированным на результат, является «мониторинг результативности бюджетных расходов», он же является наиболее сложным и тру­доемким элементом. Мониторинг результативности бюджетных расходов основан на выявлении связей между основными характеристиками бюджетной услуги: между затратами и результатами; между за­тратами и общественным эффектом; между резуль­татами и общественным эффектом. Для описания и измерения этих связей, как правило, применяется следующий набор показателей: показатели затрат; показатели ресурсов; показатели процесса; показате­ли услуг; показатели эффекта.

Для этого будет произведена оптимизация процессов, связанных с исполнением бюдже­тов, – одобрение Федеральным казначейством бюджетных платежей, снижение детализации ли­митов бюджетных расходов, доводимых до бюд­жетополучателя. Если руководитель бюджетного учреждения имеет право сделать «пе­реброску» по кодам бюджетной классификации, но для этого ему надо получить согласование вы­шестоящего органа и казначейства, то в перспек­тиве руководитель будет сам принимать решение о том, как потратить бюджетные средства в преде­лах доведенных единой строкой суммы лимитов. Одновременно будет повышена ответственность чиновников за достижение стратегических и так­тических целей, стоящих перед ведомством.

В дальнейшей перспективе возможен переход от ежегодного закона о федеральном бюджете к многолетнему, что позволит сделать экономичес­кую политику государства более целенаправлен­ной и предсказуемой.

Реализация данных мер позволит повысить эф­фективность построения бюджетного процесса в Российской Федерации, что в итоге приведет к созданию стабильной и действенной бюджетной системы, отвечающей потребностям общества и направленной на реализацию государством своих функций, в первую очередь экономической и социальной.

Список литературы:

1. Бюджетное послание президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 30.11.15).
2. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 24.07.2008). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 23.10.15).
3. «Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая» от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.06.1998) (ред. от 03.12.2011). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 23.10.15).