ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

IMPLEMENTATION NORMS OF THE CIVIL AND MUNICIPAL LAW: PROBLEMS AND PROSPECTS

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются способы и формы имплементации норм гражданского и муниципального права и их эффективность. Автор анализирует содержание норм гражданского права с точки зрения конкуренции и возможности допущения замещения нормами муниципального законодательства. Рассмотрев отдельные законодательные акты Российской Федерации, автор предлагает установить определенные критерии, ограничивающие пределы применения отдельных норм публичного и частного права при регулировании гражданских и муниципальных правоотношений.

ABSTRACT

The article discusses the ways and forms of implementation of norms of the civil and municipal law and their effectiveness. The author analyzes the content of civil law from the point of view of competition and opportunities of the assumptions of the substitution rules of municipal law. Having considered separate legislative acts of the Russian Federation, the author proposes to establish certain criteria that limit the scope of certain provisions of public and private law in the regulation of civil and municipal relations. 

Ключевые слова: норма права, гражданское и муниципальное законодательство, имплементация, критерии, ограничения.

Keywords: the rule of law, civil and municipal legislation, implementation, criteria, limitations.

Для определения имплементации норм гражданского и муниципального права, в первую очередь, следует обратиться к публичному и частному праву, их взаимосвязи. Местное само­управление в России сталкивается с отдельными трудностями. Во-первых, в российском об­ществе почти отсутствуют негосу­дар­ственные структуры, на которые должно опи­раться местное самоуправ­ление и, которые могут выступать собственниками имущества. Во-вторых, во многих регионах органы государ­ст­венной власти противо­действуют укреплению местного самоуправления из опа­сений, что это приведёт к уменьшению их влияния, в частности, используя механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без соответствующего имущественного обеспечения. В-третьих, многоуровневая система местного самоуправления не определила однозначного регулирования гражданских правоотношений между отдельными уровнями. Тем не менее, не­смотря на многочис­ленные затруднения, с которыми приходится сталкиваться местному самоуправле­нию в области регулирования гражданских правоотношений, оно продолжает получать дополнительные полномочия и развиваться.

В настоящее время в обществе действует сложнейшая система горизонтальных и вертикальных гражданских правоотношений, а обладание определенным имуществом в значительной степени обеспечивает исполнение функций местного самоуправления. Гражданские правоотношения определены законодателем в федеральных законах и в виде дополнений в ГК РФ. Расширяя полномочия публичных муниципальных органов в части права собственности на муниципальное имущество, порядка передачи бесхозяйного имущества в муниципальную собственность, создания межмуниципальных предприятий и организаций с передачей им производственных объектов и хозяйственных комплексов, получения в собственность государственного имущества, законодатель подчеркивает равенство субъектов гражданских правоотношений.

В муниципальных правоотношениях нормы, постоянно возникают, прекращаются или изменяются как по вопросам реализации имущества муниципалитетов, и наоборот, приобретения муниципальной собственности, закупки, муниципального заказа, конкурсов. От трактовки норм о праве муниципального образования в гражданских правоотношениях зависит решение многих вопросов частного и публичного права. Гражданские правовые отношения являются одним из главных направлений определения порядка перехода права собственности (движимого и недвижимого имущества) из правообладания муниципалитета в частное владение, и наоборот. Участники гражданских и одновременно муниципальных правоотношений выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей.

Законодатель, стремясь урегулировать правоотношения в полном объеме, иногда прибегает к правовому регулированию, которое нарушает формулу правоотношения и исключает гармонию прав и обязанностей. Например, правило свободы договора, которое определено ценой договора, ограничено для муниципального образования ст. 424 ч. 1 ГК РФ [9]. При этом во многих случаях муниципалитет в лице уполномоченного органа обязан обратиться в суд, для решения вопросов принадлежности имущества. Муниципальные образования и созданные ими органы местного самоуправления являются участниками не только публично-правовых отношений по осуществлению местного самоуправления, но и частноправовых, в первую очередь, гражданско-правовых отношений. Муниципальные образования, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 ГК РФ. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества. В отличие от муниципального образования, его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами. При этом организационно-правовой формой юридического лица – органа местного самоуправления является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно-правовой формы юридического лица в соответствии со ст. 120 ГК РФ. Органы местного самоуправления не подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц и поэтому обладают правами юридического лица с момента их создания. В качестве основания такого вывода автор приводит ссылку на ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой орган местного самоуправления является юридическим лицом в соответствии с уставом муниципального образования, при этом наличие у органа местного самоуправления прав юридического лица не связывается с его государственной регистрацией в данном качестве [8].

Однако, сравнивая приведенную выше норму Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с положениями статьи 48 ГК РФ можно отметить их тождественность. Вместе с тем, моментом наделения органа местного самоуправления правом юридического лица следует считать в соответствии с нормой ст. 51 ГК РФ момент его государственной регистрации в качестве юридического лица. Анализируя гражданско-правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие определить особенности их деятельности в качестве субъектов гражданского права.

По мнению В.И. Васильева, «от имени муниципального образования согласно пункту 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с частью 4 статьи 209 ГК Российской Федерации может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу» [2] Такое толкование представляется автору неточным. При осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает не как «другое юридическое лицо», которому муниципальное образование передало муниципальное имущество в доверительное управление, а как орган того же субъекта гражданско-правовых отношений – муниципального образования.

А.И. Коваленко считает, что «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска – требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения» [7]. Исходя из вышеуказанного, можно сделать вывод – наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица не имеет юридического значения. Е.И. Колюшин в этой связи отмечает: «Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности» [6]. Поэтому, участвуя в гражданском и арбитражном процессе, представители органов местного самоуправления должны быть правомочны.

От имени муниципальных образований в соответствии со ст. 125 ГК РФ в судах выступают органы местного самоуправления. От имени органов местного самоуправления могут выступать их руководители, которые должны в соответствии с положениями статьи 47 АПК РФ подтвердить свое служебное положение или полномочия, установленные положениями об этих органах местного самоуправления. При этом они не должны предъявлять доверенности от главы муниципального образования, поскольку действуют в качестве представителей муниципального образования в пределах полномочий его органов, определенных уставом муниципального образования. Вместе с тем субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом (п. 2 ст. 125 ГК РФ), и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Это подтверждается нормой п. 2 ст. 212 ГК РФ, устанавливающей, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Е.И. Колюшин отмечает: «В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. Однако закон об общих принципах организации местного самоуправления органов устанавливает в пункте 4 статьи 29 право местного самоуправления или представительного органа самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 217) должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муниципального имущества» [6, с. 83].

Для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Этот принцип закреплен в ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления [5], однако, в российском законодательстве он не получил достаточного развития. Задачи оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований, формирования процедур действенного контроля за их эффективным использованием требуют совершенствования нормативного регулирования, порядка осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

В особом порядке в Федеральном законе № 131-ФЗ регулируются полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования, управления водными объектами, в том числе в ст. 50 Федеральный закон № 131-ФЗ к муниципальной собственности относит обособленные водные объекты на территории поселения [8]. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ [3] к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относит владение, пользование, распоряжение водными объектами; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий; осуществление мер по охране таких водных объектов; установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы. Федеральный закон № 131-ФЗ включил в состав муниципальной собственности леса, расположенные в границах населенных пунктов (ст. 50 Федерального закона [8]). Эффективное управление земельными и другими природными ресурсами тесно связано с гражданским законодательством.

Федеральный закон от 29 июня 2009 г. № 132-ФЗ «О внесении изменения в статью 424 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [9] регулирует исполнение договора по цене, установленной соглашением сторон, если цена не является регулируемой, органы местного самоуправления не мо­гут вы­полнять свои функции. Одним из важ­нейших источников поступлений в местные бюджеты являются доходы от муниципаль­ной собственности и иные доходы такого рода. Таким образом, без уча­стия в гражданских правоотношениях муниципальным органам трудно получить средства, необходимые для пополнения местных бюджетов, и, следовательно, для укрепления самостоятельности местного самоуправления. Таким образом, в соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ муниципальные образования и органы местного самоуправления могут выступать в качестве субъектов гражданских правоотношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Всем этим субъектам присущи признаки, необходимые для участия в гражданских правоотношениях: организационное единство, наличие обособленного имущества, самостоятельная имущественная ответственность и право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, обязанности, быть истцами и ответчиками в суде. Муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях не только самостоятельно, но на равных началах с физическими и юридическими лицами, которые являются участниками этих правоотношений, не пользуясь привилегиями, которые предоставляет имеющийся у них объем властных полномочий. На практике это представляет собой отсутствие властного воздействия на участников гражданских правоотношения со стороны органов местного самоуправления. Кроме того, к муниципальным органам, как к субъектам гражданских правоотношений, применяются нормы о юридических лицах, «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». (Например, оценки имущества муниципального образования, выставленного на торги.)

Однако, несмотря на это, органы местного самоуправления – особые участники гражданских правоотношений. Такое «обособление» объясняется тем, что в одной структуре объединяются организация, облегченная властными полномочиями и участник гражданских правоотношений. С одной стороны, участвуя в гражданских правоотношениях, они подчиняются определенным нормам и действуют в рамках определенной правоспособности, с другой, сами, как носители властных полномочий, в нормативном порядке устанавливают и определяют содержание и пределы правоспособности, причем как граждан и юридических лиц, так и своей собственности. Они формируют правила гражданского оборота, подчиняться которым они обязаны наряду с прочими субъектами гражданских правоотношений. Например, устанавливают порядок выявления и установления бесхозяйного имущества, порядок перехода его в муниципальную собственность или условия приватизации муниципального имущества.

Процесс управления муниципальной собственностью регулируется правовыми актами органов местного самоуправления. К таким нормативным актам относятся Устав муниципального образования, а также решения представительных и исполнительных органов, принимаемые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с Уставом. Исключительная компетенция представительного органа самоуправления в имущественной сфере раскрывается в таких полномочиях как определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Следовательно, полным представляется полномочие представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила – нормативные акты по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.

Это относится и к приватизационному законодательству, а именно договора поручения и продажи муниципального имущества. Возникает вопрос о том, не стоит ли органам местного самоуправления, основываясь на прямом действии закона, самостоятельно определять условия и порядок приватизации муниципальной собственности, которые находятся в прямом соответствии с нормами гражданского права. Например, понятие собственника или учредителя применительно к муниципальному образованию не имеет конкретного содержания и должно быть обязательно дополнено местными нормами о конкретных органах, которые уполномочены осуществлять права собственника имущества или учредителя муниципальных организаций, порядке и пределах реализации их управленческих, в том числе контрольных полномочий, о порядке реализации прав муниципальных образований, их ответственности за сохранность и целевое использование имущества.

Органы местного самоуправления, являясь субъектами гражданско-правовых отношений, сами в них и участвуют. Выступая субъектом гражданско-правовых отношений, органы местного самоуправления зачастую находятся в ситуации, требующей судебных разбирательств. Например, урегулирования конфликтов между кредитором и арендодателем в таких случаях, когда присутствуют достаточные основания для досрочного расторжения договора по инициативе комитета по управлению городским имуществом. ГК РФ предусматривает, что арендатор надлежащим образом, исполнявший свои обязанности, имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок.

Довольно часто в судебной практике рассматривается вопрос о правомерности участия органов местного самоуправления в создании новых субъектов хозяйствования. Например, муниципальное унитарное предприятие является самостоятельным хозяйственным субъектом, созданным на основе муниципальной собственности и действующим в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, Положением о муниципальном унитарном предприятии и Уставом предприятия. Целями создания являются производство продукции, выполнение различного рода услуг в целях удовлетворения потребностей муниципального образования и получения прибыли. От своего имени оно может приобретать имущественные и неимущественные права, иметь обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном и третейском суде. По всем своим обязательством муниципальное унитарное предприятие отвечает всем принадлежащем имуществом. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного владения, причем порядок и условия владения, использования и распоряжения определяется Уставом муниципального образования и действующим законодательством. Прибыль от деятельности предприятия поступает в его распоряжение и используется им в соответствии с Уставом лишь после уплаты налогов и других обязательных платежей, в число которых входят и отчисления собственнику. Таким образом, следует отметить, что муниципальная собственность является важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления.

Вместе с тем, установленный порядок приватизации собственности различных уровней и видов является явным нарушением общих норм гражданского права, согласно которым собственник, и только он, может решать вопросы, касающиеся судьбы принадлежащего ему имущества. Вместе с тем, органы местного самоуправления, с одной стороны, наделялись определенными полномочиями и собственностью, а с другой – внедрялся единый механизм приватизации государственного и муниципального имущества независимо от желания, воли и влияния субъектов муниципального имущества. Таким образом, приватизация была порождена не объективной необходимостью, то есть желанием органов местного самоуправления, а неким указанием законодателя, так как предприятия, полноправными собственниками которых были органы местного самоуправления, тут же были изъяты.

В результате, очень большой процент собственности, приобретённый практически за бесценок, был довольно скоро приведен в упадок, а муниципальным органам пришлось либо выкупать эти объекты в целях сохранения обратно в муниципальную собственность, но уже по значительно более высокой цене, либо смириться с их потерей для территории муниципального образования. Затем был принят Федеральный Закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» [10]. Однако до настоящего времени муниципальная собственность в существующих видах и в состоянии не служит основой для социально-экономического развития муниципальных образований, развития института муниципальной собственности и института местного самоуправления в целом.

В настоящее время в гражданский оборот, в том числе местного самоуправления, входит модель гражданско-правового отношения в виде концессионного договора либо соглашения. Модель полной приватизации объектов коммунальной инфраструктуры представляется невыгодной для органов местного самоуправления, поскольку таит угрозу потери влияния на ситуацию в этой сфере. Отношения с частным бизнесом, привлекаемым к управлению объектами коммунальной инфраструктуры, в соответствии с Федеральным законом № 185-ФЗ [11] строятся на базе договоров долго- или краткосрочной аренды, в настоящее время получили распространение концессионные соглашения с органами местного самоуправления. ГК РФ указывает, что концессионное соглашение всегда имеет особый субъектный состав. В качестве концедента выступает публичный собственник - муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. Это позволяет рассматривать непосредственное участие муниципального образования в гражданском обороте. В соответствии с ГК РФ отдельные права и обязанности концедента могут реализовывать органы и юридические лица, уполномоченные концедентом в соответствии с нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. В качестве концессионера могут выступать только определенные субъекты правоотношений. Особенность концессионного соглашения является обозначение в качестве объекта соглашения, еще не существующего (будущего) имущества, которое концессионеру предстоит создать и за качество, которого он отвечает. В связи с этим очевидна невозможность закрепления в концессионном соглашении обязанности концессионера вернуть имущество в том состоянии, в котором он его получил, с учетом нормаль­ного износа, предусмотренного для арендатора ст. 622 ГК РФ. Договор аренды состоит в передаче арендатору во владение и (или) пользование уже существующего имущества. Предпола­гает, что имущество, пере­данное по концессионному соглашению или созданное в процессе его реализации, в любом случае «принадлежит или будет принадлежать» концеденту, что гарантирует сохранение права собственности на муниципальное имущество за муниципальным образованием и реализацию интересов населения соответствующей территории. Период действия концессионного соглашения определяется в интересах и концессионера, и концедента с учетом срока создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, объема инвестиций и срока их окупаемости, а также других обязательств концессионера по концессионному соглашению.

Между концессионным соглашением и договором аренды имеются отличия. Дополнительной гарантией прав потребителей коммунальных услуг является недопустимость изменения целевого назначения объекта концессионного соглашения, в то время как договор аренды допускает такое изменение путем внесения соответствующих условий (п. 1 ст. 615 ГК РФ). Обязанность концессионера, гарантирующая выполнение им условий соглашения – ввод в эксплуатацию созданного и (или) реконструированного объекта соглашения, с которым также связывается появление у концессионера права на перемену лиц в обязательстве путем уступки требования или перевода долга с согласия концедента. Необходимо отметить, что концессионер не вправе передавать в залог свои права по концессионному соглашению в отличие от арендатора, имеющего также возможность вносить арендные права в качестве вкладов в уставный капитал (п. 2 ст. 615 ГК РФ). На основании изложенного можно сделать вывод о том, что концессионное соглашение в отличие от договора аренды в большей степени позволяет учитывать частные интересы концессионера, публичные интересы концедента и потребителей коммунальных услуг.

Наиболее сложными, на взгляд автора, являются ситуации, связанные, с использованием гражданско-правовых механизмов регулирования для административного и муниципального права, урегулированных нормами муниципального права. Таким образом, пределы правовой сферы подвижны, правоотношения, составляя часть общественных отношений, опосредуются гражданским и муниципальным правом, обеспечиваются государством и требуют дополнительного регулирования в публичной и частной сферах.

Список литературы:

1. Арбитражно-процессуальный Кодекс Российской Федерации от 05.05.1995 № 70-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
2. Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. С. 392.
3. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
4. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
5. Европейская хартия местного самоуправления // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
6. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 81.
7. Муниципальное право: учебник для юридических вузов / Отв. ред. А.И. Коваленко. – М., 1997. С. 89.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
9. Федеральный закон от 29 июня 2009 г. № 132-ФЗ «О внесении изменения в статью 424 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
10. Федеральный Закон от 21.07.1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
11. Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).
12. Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 22.05.2016).