О НЕЗАВИСИМОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

INDEPENDENT ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF NORMATIVE LEGAL ACTS IN THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, senior researcher of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,

Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются формы и способы регулирования независимой антикоррупционной экспертизы в субъекте Российской Федерации. Автор полагает, что антикоррупционная экспертиза позволит расширить область применения методик противодействия коррупции в субъекте федерации и органах местного самоуправления.

ABSTRACT

The article analyses forms and methods of regulation of an independent anti-corruption expertise in the subject of the Russian Federation. The author believes that anti-corruption expertise will allow us to expand the scope of application of the methods of fighting corruption in the regions and the local authorities.

Ключевые слова: экспертиза, коррупция, органы государственной власти и местного самоуправления, нормативно-правовой акт.

Keywords: expertise, corruption, state authorities and local self-government, the legal act.

В целях выявления наличия коррупциогенных факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции, осуществляется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов) органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Для повышения эффективности экспертизы, отдельные субъекты федерации разработали порядок изучения и обсуждения результатов независимой экспертизы на коррупциогенность, с целью исключения формальных ответов и отписок. В случае несогласия разработчика проекта с заключением о результатах экспертизы, указанное заключение рассматривается комиссиями по противодействию коррупции либо по рассмотрению и внесению предложений по проектам нормативных правовых актов, либо комиссиями при соответствующих правовых управлениях.

Помимо комиссионных органов, образованных для обеспечения антикоррупционной чистоты нормативных правовых актов (проектов), экспертизу осуществляют другие субъекты, в частности, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту федерации, а также соответствующие специалисты органов прокуратуры и независимые эксперты, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации.

Первоначально предпосылки к определению концептуальных основ проведения экспертизы законодательства на коррупциогенность возникли в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции, где определена необходимость каждого государства-участника Конвенции проводить периодическую оценку соответствия законодательства на предмет предупреждения коррупции. Затем задачи по организации экспертизы были отражены в Национальных планах противодействия коррупции. В Федеральном Законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [8] антикоррупционная экспертиза указана в качестве самостоятельной меры профилактики коррупции, а правовое регулирование антикоррупционной экспертизы сферы нормотворчества и законодательства получило оформление. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 № 195 [5] и 196 [6] утверждены Правила и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [9] завершил процесс формирования нормативной базы, обеспечивающей на федеральном уровне содержание и процесс проведения экспертизы на коррупциогенность. Вместе с тем, происходящее накопление опыта проведения экспертизы на коррупциогенность сферы нормотворчества, а также меры по противодействию коррупции, предусмотренные Национальными планами, позволяют установить дополнительные гарантии обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы не только федеральных органов, а органов государственной власти субъекта федерации и местного самоуправления.

Стоит отметить, что приемы моделирования, либо упорядочения проведения экспертизы на уровне субъекта федерации, по мнению автора, не будут достаточны и не обеспечать экспертизу на коррупциогенность, ряд вопросов, решение которых будет способствовать совершенствованию подходов к применению специального института экспертизы, будут упущены в связи с особенностями отдельных субъектов федерации и порядка организации и структуры органов государственной власти в субъекте федерации.

В основном, Конституция РФ определила систему исполнительной власти в субъекте федерации, что объясняет особенности системы государственных органов. Федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ [11] не устраняет проблему употребления терминов «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации», «Правительство субъекта федерации», «Администрация субъекта федерации» что, по мнению отдельных авторов, имеет принципиальное значение. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [11] указывает, что в субъекте федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта федерации определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. С начала 90-х гг. в субъектах федерации складывались различные модели исполнительной власти, в которых было представлено многообразие вариантов положения высшего должностного лица. В юридической литературе складывалось мнение, что достижение единого стандарта для системы исполнительной власти в субъектах федерации, при таком разнообразии сложившихся моделей, представляет проблему. В частности, для унификации статуса исполнительной власти и ее высшего должностного лица был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [11]. В результате, в конституции и уставы многих субъектов федерации были внесены изменения, в соответствии с которыми высшее должностное лицо стало непосредственно возглавлять высший орган исполнительной власти. Таким образом, к компетенции законодателя субъекта федерации отнесено утверждение схемы управления субъектом федерации, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации, образование и порядок работы комиссионных органов. Поправки, внесенные Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10] устранили противоречие, закрепив за законодательным органом полномочие по установлению системы, а за высшим должностным лицом – структуры исполнительных органов субъекта федерации. В настоящее время субъекты федерации относительно самостоятельны в определении системы и структуры органов исполнительной власти региона, что не позволит эффективно моделировать и обеспечивать гарантии обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы. Автор полагает, что дополнительные гарантии следует предусмотреть на уровне федерального законодательства, определив исключительно комиссионный порядок рассмотрения заключений, а также возражений на экспертизы на коррупциогенность, оформленные в виде протокола комиссионного органа. Например, экспертиза на коррупциогенность Законов Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ и «О системе органов исполнительной власти Новгородской области» от 1 апреля 2013 года № 241-ОЗ, проведенная автором, установила наличие коррупционных норм, однако реакции высшего должного лица субъекта федерации не получила [1]. Следует отметить, что все экспертизы, в основном, проведены по нормативно-правовым актам, вступившим в законную силу. Подготовка и обсуждение экспертиз проектов нормативно-правовых актов упорядочены, в основном, на федеральном уровне, что позволяет эффективно устранять коррупциогенные факторы проектов нормативных актов федеральных министерств и ведомств. Для реформирования региональных порталов по размещению проектов дополнительных средств не требуется, также имеется практика подписки экспертов по отдельным порталам и проекты нормативных актов поступают оперативно и заключения учитываются в срок.

Для выявления коррупционных технологий, которые основываются на использовании недостатков законодательных и иных нормативных правовых актов, требуется проведение мониторинга не только самих актов, но и практики их применения. Например, автор отмечает, что полномочия Губернатора Новгородской области практически не ограничены ни Уставом области, ни другими нормами и органами власти. В статье 14 пункты 3 Закона Новгородской области «О Правительстве Новгородской области» от 11 февраля 2013 года № 210-ОЗ подчеркивается, что «структурные подразделения могут образовываться в форме комитетов, управлений, отделов. Структура органов исполнительной власти Новгородской области определяется Губернатором Новгородской области в соответствии с Уставом Новгородской области. Органы исполнительной власти Новгородской области формируются Правительством Новгородской области, что и подтверждает наличие дублирующих полномочий Правительства Новгородской области и Губернатора Новгородской области, а также присутствует юридико-лингвистическая неопределенность понятий «структурные подразделения могут образовываться». При таких обстоятельствах усматривается наличие такого коррупциогенного признака как широта дискреционных полномочий, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), а также юридико-лингвистическая неопределенность употребления неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера [2].

Автор предлагает, что профессиональные участники правоотношений по экспертизе на коррупциогенность, в том числе независимые аккредитованные эксперты, могут направлять экспертные заключения через систему оказания государственных или иных услуг (МФЦ), в том числе в связи с обеспечением конкуренции, в наибольшей степени заинтересованы в устранении коррупционных факторов и практик. Механизм МФЦ позволит контролировать, и возможно, сократить сроки рассмотрения нормативно-правовых актов, а также проектов, так как услуги будут оказаны в электронном виде. Соответственно, именно эти эксперты, в том числе представители общественных организаций и граждане, могут выступать в качестве потенциальных независимых экспертов, превентивно указывающих на недостатки в сфере нормотворчества, которые могут способствовать коррупции. Такой подход представляется вполне оправданным и не требующим дополнительных затрат, применим для органов местного самоуправления.

Со временем практика проведения экспертизы потребует оптимизации ее методики, в особенности в отношении выявления и устранения сложных случаев коррупции в законодательстве, например, по разработке совершенствующих экспертизу технологий либо специальных экспертиз в сфере бюджета и финансов. Автор полагает, что в практике проведения антикоррупционной экспертизы не в полной мере используется потенциал именно лингвистической экспертизы. Развивая лингвистические системы, автор предлагает ввести процедуру лингвистической экспертизы по типу «антиплагиат», что будет способствовать укреплению законности и объективности проведенного исследования. Это позволит повысить эффективность антикоррупционной экспертизы и выработать более действенные приемы и способы выявления коррупциогенных факторов.

На федеральном уровне законодатель определил правила аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов (проектов) на коррупциогенность. Требования, которые предъявляются к независимым экспертам, исчерпывающие – наличие высшего профессионального образования и стажа по специальности не менее пяти лет, в связи с чем, неуместно дополнительное регулирование статуса независимого эксперта в форме регионального закона, либо поправок в региональное законодательство по противодействию коррупции. Эти вопросы подлежат разрешению, поскольку требования, которые предъявляются к независимым экспертам, для аккредитации Минюстом, достаточно обоснованы для желающих проводить экспертизу.

Разрешение проблемы в подготовке экспертов предполагает использование одного из двух вариантов. Первый вариант заключается в необходимости обременения потенциальных соискателей звания эксперта дополнительными специальными критериями, которым они должны соответствовать. Такие критерии на федеральном уровне способствовали бы привлечению лиц, имеющих высшее юридическое образование (ученую степень кандидата либо доктора наук, магистра и специалиста), а также наличие 3–5 опубликованных научных трудов в соответствующей сфере регулирования исследуемого нормативного правового документа, либо обучившихся по программе «Юридическая техника».

Вместе с тем остается риск появления нерепрезентативных оценок коррупциогенности подвергаемых анализу нормативных правовых актов. В связи с чем, автор предлагает предпочтительное проведение экспертиз в субъектах федерации и местном самоуправлении, не связанных с экспертом и повлекших личную заинтересованность. Вопрос об исключении рисков нерепрезентативности результатов анализа на коррупциогенность нормативных правовых актов, находится в сфере антикоррупционной защищенности деятельности независимых экспертов, либо организаций. В такой ситуации, для обеспечения объективности, достоверности деятельности независимых экспертов, а также исключение у них коррупционной заинтересованности необходимо на федеральном уровне урегулировать вопросы условий трудовой деятельности экспертов, случаи родственных и свойственных отношений независимых экспертов с лицами, представляющими проект, если факт заинтересованности независимого эксперта устанавливается, следует предусмотреть механизмы самоотвода или отвода эксперта.

Следует учитывать, что антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов предполагает анализ особенностей, отраженных в тексте не только отдельного правового акта, но и в их совокупности. Попытки выявить элементы коррупционных проявлений в отдельно взятом правовом акте, как правило, в таком случае безуспешны. Например, автор проанализировал ряд правовых актов органов власти Новгородской области. В ряде норм законов Новгородской области употребляется оборот «иные органы». Например, в законах Новгородской области о Правительстве Новгородской области и о системе органов исполнительной власти» указывается об иных органах исполнительной власти [2]. Данная норма в контексте закона, содержащего перечисление органов исполнительной власти, имеет юридико-лингвистическую неопределенность. В условиях отсутствия четких критериев понятия «иные» усматривается возможность чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества и является коррупциогенной. При таких обстоятельствах усматривается наличие такого коррупциогенного признака как юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера [2].

На практике, в системе органов исполнительной власти Новгородской области в 2014 году было образован комитет инновационных и информационных технологий Новгородской области и Государственное областное автономное учреждение «Агентство развития Новгородской области», получивших бюджетные ассигнования. Автор отмечает, что в условиях рыночных отношений, бесконтрольное создание государственных «иных» учреждений, способно привести к коррупционным отношениям [2].

В законе о Правительстве Новгородской области, автор отмечает, что Правительству области предоставлены иные полно­мочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установленные федеральными законами, Уставом Новгородской области, областными законами, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти. Данная норма в контексте закона представляется коррупциогенной, т. к. предполагает заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательного делегирования соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона. Таким образом, употребление понятия «иные» позволяет органам исполнительной власти, легально, превышать любые полномочия, создавать новые структурные подразделения, государственные учреждения и организации [2]. Таким образом, прежде чем осуществлять регулирование вопросов независимой экспертизы на уровне субъекта федерации, следует, соблюдая приемы юридической техники, внести дополнения, определяющие порядок рассмотрения экспертиз на федеральном уровне, тем самым заполнив пробел законодательства и определив органам государственной власти субъекта и органам местного самоуправления единый порядок экспертной оценки на коррупциогенность.

Представляется, что система общественных палат не в состоянии выполнить тот объем по существу научно-исследовательских работ, которые определяются из содержания экспертиз на коррупциогенность. В экспертную группу должны быть включены ученые и специалисты по предмету правового регулирования, а также отраслям знания, близким к предмету рассмотрения. Например, юрист, специализирующийся в области гражданско-правовых, земельных, жилищных отношений и архитектор города или района смогут дополнять друг друга в процессе проведения экспертизы. Общественные палаты, имеющие право непредвзятой, объективной оценки заключения экспертов, не должны непосредственно участвовать в соответствующем исследовании. Поэтому предложение о включении экспертов в состав рабочих групп и комиссий противоречит экспертной деятельности, трудозатратно и малоэффективно. Роль общественных палат и общественных организаций представляется в обращении за проведением экспертизы, в определении предмета и объекта исследования, в формировании группы экспертов (если проект представляет собой объемный нормативно-правовой акт), в обеспечении надлежащих условий работы.

Следует также остановиться на определении объекта для экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Объектами антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти, учреждениями и организациями различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления. Общеизвестно, как остро в настоящее время стоят проблемы неэффективного управления; коррупции; избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти; неоправданного государственного вмешательства в экономические процессы; наличия чрезмерных бюрократических барьеров; неэффективность системы закупок для государственных и муниципальных нужд; отсутствие действенной системы внутреннего контроля за управленческой деятельностью; недостаточно эффективной организации системы территориальных органов региональных органов исполнительной власти; отсутствие гарантий прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества. Органы государственной власти субъектов федерации не заинтересованы в эффективном развитии соответствующей территории, не могут в пределах своей компетенции определять систему и структуру региональных органов исполнительной власти эффективным образом, коррумпированы [1]. На основании вышеизложенного, автор полагает, что требуются изменения и дополнения федерального законодательства в части установления пределов регулирования системы и структуры органов исполнительной власти субъекта федерации, а также последствий экспертной оценки состояния законодательства, проведения экспертиз на коррупциогеность и состояния законодательства субъекта федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в качестве объекта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов могут выступать исключительно федеральные, региональные и муниципальные подзаконные нормативные правовые акты, а также региональное законодательство [9]. Необходимо отметить, что действующие подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые в России, именуются не единообразно, многие из них носят смешанный характер, имеют одинаковое название.

Определенные вопросы возникают, когда эксперт проводит экспертизу проекта нормативного акта. Под проектом нормативного правового акта следует понимать первоначальный вариант нормативного правового акта, официально и в установленном порядке внесенного компетентным на то субъектом правотворчества в целях его предварительного обсуждения, уточнения, проведения экспертной оценки либо изменения до принятия по нему окончательного решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или их должностными лицами. Проекты нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными на то органами и/или должностными лицами. На уровне субъектов федерации порядок подготовки проектов нормативных актов устанавливается региональными законами либо иными нормативными правовыми актами. На уровне муниципальных образований – решениями компетентных на то органов или должностных лиц. Таким образом, проведение экспертизы на коррупциогенность должно быть гармонизировано с законами, постановлениями, регламентами органов государственной власти субъекта федерации, органами местного самоуправления. Федеральный законодатель указал, какие проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе.

Практика анализ действующего российского законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих организационно-правовые аспекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что теоретически объектом антикоррупционной экспертизы являются практически все нормативные акты за исключением Конституции РФ, однако, в действительности только часть нормативных правовых актов подвергается экспертизе на коррупциогенность. Например, остались без внимания договоры, заключаемые между органами государственной власти и местного самоуправления, носящие нормативный характер, а также отсутствием механизма их получения и экспертизы.

Публичные и частные договоры органов, например, органов государственной власти и местного самоуправления не регистрируются, не публикуются, в том числе после проведения конкурсных мероприятий. В договорах заведомо закладываются условия, способствующие коррупционным явлениям, причем договаривающиеся стороны находятся в неравном положении, а ссылки на «свободу» договора в соответствии с гражданским законодательством, требуют антикоррупционной «огоровки» в договорах и соглашениях. В таких договорах (аренды, купли-продажи недвижимого и иного имущества) усматриваются системные коррупционные факторы, способствующие коррупционным преступлениям. Н.А. Лопашенко отмечает, что, «нарушение режима прозрачности информации» в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления – необходимое условие противодействия коррупции» [3].

Законодатель, разработав механизм реагирования на полученное заключение в целом, не установил отдельных критериев и процедур, в том числе исходя из смысла «независимой экспертизы», в связи с чем, возникли спорные толкования той или иной экспертизы, проводимой государственными органами либо общественными организациями. Представляется чрезмерным требование законодателя об обязательном указании в заключении предложений о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов, когда рассматривается нормативный правовой акт в совокупности с другим, связанным с ним актом. Например, налоговые льготы отдельной категории предпринимателей, установленные региональным законодателем, подкрепляются правовым актом, нарушающим антимонопольное законодательство. Заключения по каждому нормативному акту не обеспечивают в целом указания способа устранения выявленных коррупциогенных факторов в них одновременно.

Список литературы:

1. Андреева Л.А. Коррупционная экспертиза как фактор криминологической оценки состояния законодательства субъекта федерации // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LIII междунар. науч.-практ. конф. № 9 (49). – Новосибирск: СибАК, 2015.
2. Андреева Л.А. К вопросу о коррупциогенном факторе // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. XLII междунар. науч.-практ. конф. № 10 (41). – Новосибирск: СибАК, 2014.
3. Лопашенко Н.А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность, 2009, № 10.
4. Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
5. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
6. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
7. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
8. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
9. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
10. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).
11. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ // – [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.09.2016).