МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ НАД ЗОНАМИ КОНФЛИКТОВ

INTERNATIONAL LEGAL RESPONSIBILITIES OF STATES FOR ENSURING THE SAFETY OF FLIGHTS ABOVE CONFLICT ZONES

Uladzimir Valastnykh

postgraduate of Academy of Public Administration under the aegis of the President of the Republic of Belarus,

Belarus, Minsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются вопросы правового режима воздушного пространства государства и меры применяемые для обеспечения государственной и общественной безопасности во время осуществления военной деятельности, потенциально опасной для производства полетов гражданских воздушных судов. Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специально-юридические методы. В ходе работы над статьей были применены системный и функциональный общенаучные методы исследования, и общие логические приемы, такие как анализ, синтез и другие.

ABSTRACT

The article considers the issues of the national airspace legal regime and measures taken to provide national and social safety during military activities, which are potentially dangerous for civil air operations. The methodological basis of the study constitute the general scientific and specialized legal methods. While working on the article were applied systemic and functional scientific methods of research and common logic techniques, such as analysis, synthesis, and others.

Ключевые слова: запретная зона; безопасность полетов; военная деятельность.

Keywords: restricted area; safety; military activities.

Обеспечение безопасной деятельности гражданской авиации на протяжении многих десятилетий является одной из приоритетных задач, решаемых государствами и Международной организацией гражданской авиации (далее – ИКАО).

Исходя из повышенной опасности деятельности гражданской и государственной авиации, перед международным сообществом постоянно стоит задача обеспечения безопасности полетов воздушных судов. Поэтому вопрос международно-правовых обязательств государств по обеспечению безопасности полетов в суверенном воздушном пространстве, имеет приоритетное значение.

Несмотря на то, что с начала XX в. в международном воздушном праве, ИКАО был выработан целый ряд универсальных международных договоров, которые содержат в себе нормы об ответственности государств по обеспечению безопасности полетов, следует констатировать, что в настоящее время существует ряд неурегулированных вопросов в этой сфере, которые несут потенциальную, но вполне объективную угрозу безопасности гражданской авиации.

К таким проблемам, прежде всего, следует отнести обязанность государств по обеспечению безопасности полетов над зонами конфликтов. Вопросы обязанности государства по обеспечению безопасности полетов в суверенном воздушном пространстве никогда не являлись предметом комплексного исследования как белорусскими, так и российскими, иностранными учеными-правоведами с выделением всех остро стоящих нерешенных проблем. Тем не менее необходимо отметить работы российских ученых А.А. Баталова [1], Е.О. Ганенкова [2], Р. Лули [5], А.И. Травникова [11], А.А. Эргот [13] А.А. Дементьева [3], которые на уровне кандидатских диссертаций фундаментально исследовали ключевые аспекты института ответственности в международном воздушном праве.

Вопросы обязанности и ответственности государства за обеспечение безопасности полетов, в международном воздушном праве затронуты в научных исследованиях А.И. Травникова [12], Ю.Н. Малеева [7]. В зарубежной науке международного права также освещаются только отдельные вопросы ответственности в международном воздушном праве. Среди исследований зарубежных ученых-юристов следует выделить работы Дьедерикс-Версхута [14], Р. Лули [6], М. Милде [18], П. Мартина [17], Р.Х. Манкьевица [16], М. Франклина [15] и другие. Общие выводы, сформулированные этими учеными, определили основные направления современных исследований в области международного воздушного права.  Указанные авторы в основном фрагментарно затрагивали вопросы ответственности в международном воздушном праве. Они проводили исследования вопросов, касающихся ответственности государств за нарушение положений Конвенции о международной гражданской авиации (далее – Чикагская конвенция 1944 г.), ненадлежащее использование гражданских воздушных судов, ответственности перевозчиков и проблематике использования силы в отношении гражданских воздушных судов.

Следует признать, что существует лишь незначительное количество работ по данной тематике в российской и зарубежной доктринах международного права. В Республике Беларусь данные вопросы изучению и вовсе не подвергались, что было бы более сложным без научных разработок ученых Российской Федерации.

В настоящее время существует ряд неурегулированных вопросов в этой сфере, которые требуют дальнейшего глубокого изучения. В связи с этим целью данной статьи является анализ обязанности государства по обеспечению безопасности полетов в суверенном воздушном пространстве в соответствии с международными нормами с последующей выработкой предложений по дополнению существующих международно-правовых актов для устранения в перспективе указанных проблем.

В рамках рассматриваемой темы обязанности государства по обеспечению безопасности полетов в суверенном воздушном пространстве, необходимо проанализировать положения о запретных и опасных зонах, как узкий аспект обозначенной проблемы, а именно – обязанности установления государствами «запретных» и «опасных зон» в суверенном воздушном пространстве.

Рассмотрение данного вопроса необходимо начать с определения используемых терминов. В Приложении 15 к Чикагской конвенции 1944 г. под «запретной зоной» понимается «воздушное пространство установленных размеров над территориями или территориальными водами государства, в пределах которого полеты воздушных судов запрещены» [8]. В том же документе закрепляется определение «опасной зоны», которая представляет собой «воздушное пространство установленных размеров, в пределах которого в определенные периоды времени может осуществлять деятельность, представляющая опасность для полетов воздушных судов» [8].

Чикагская конвенция 1944 г. в ст. 9 устанавливает, что «каждое Договаривающееся государство может по соображениям военной необходимости или общественной безопасности ограничить или запретить на единообразной основе полеты воздушных судов других государств над определенными зонами своей территории» [4]. Подчеркнем – может, а не обязано. Из практики известно, что такие зоны устанавливаются над районами ведения боевых действий или проведения испытаний авиационной и ракетной техники.

В рамках рассматриваемой темы необходимо отметить о сбитом малайзийском Боинге в воздушном пространстве Украины. Катастрофа произошла 17 июля 2014 года в Донецкой области Украины. Следует учитывать, что Украина всегда стояла на позиции, что Донецкая область является неотъемлемой частью государства Украина и, следовательно, Украина была обязана обеспечить безопасность аэронавигации над данной территорией.

В отношении этого случая можно отметить ст. 9 Чикагской конвенции 1944 г., которая называется «Запретные зоны» [4]. Эта статья является диспозитивной и не обязывает государство – в рассматриваемом случае Украину – устанавливать запретные зоны при ведении военных действий и дает возможность избежать ответственности в случае несоблюдения данной нормы. Как известно, на момент крушения Боинга в Донецкой области велись военные действия, но запретная зона при этом не вводилась.

В случае, если бы Украиной была установлена запретная зона над этой воздушной территорией, смерти 298 человек, находящихся на борту Боинга, можно было бы избежать.

Запретные зоны должны устанавливаться в соответствии с механизмом, изложенным в Руководстве по мерам безопасности, принимаемым в связи с военной деятельностью, потенциально опасной для производства полетов гражданских воздушных судов (далее – Руководство) [10].

Руководство разработано в помощь государствам при определении действий, которые должны быть предприняты в ситуациях, создающих потенциальную опасность для гражданских воздушных судов, и представляет собой инструктивный материал, который является рекомендательным по своему характеру.

Согласно Руководству, до начала развертывания деятельности, потенциально опасной для полетов гражданских воздушных судов, государству необходимо осуществить ряд превентивных мероприятий для защиты гражданских воздушных судов от такой опасности. В Руководстве четко регламентирована процедура ограничения полетов гражданских воздушных судов.

Если угроза безопасности воздушному движению существует, то должно быть выпущено международное извещение NОТАМ (NOtice To AirMen — оперативно распространяемая информация (извещение) об изменениях в правилах проведения и обеспечения полётов и аэронавигационной информации), содержащее необходимую информацию, рекомендации и меры безопасности, которые необходимо принять; впоследствии оно должно обновляться с учетом хода событий. Также вводится запрет полетов по маршрутам, пролегающим над конфликтной территорией (п. 10.3) [10].

Согласно Руководству, эти меры должны быть предприняты достаточно заблаговременно, для того, чтобы избежать опасности, и максимально уменьшить помехи для всех пользователей воздушного пространства. Выбор времени для осуществления этих мер должен позволить распространить информацию относительно планируемой деятельности таким образом, чтобы эта информация своевременно могла поступить в распоряжение летных экипажей, то есть намного раньше начала указанной деятельности.

Важно, что трагедия над Донецкой областью Украины, обнажила изъяны Чикагской конвенции 1944 г. и привлекла внимание мирового сообщества к проблеме выполнения государством, взятых на себя обязательств по обеспечению безопасной аэронавигации над своей территорией.

Действия, предпринятые ИКАО применительно к зонам конфликтов, в целом были восприняты позитивно и получили поддержку. Дополнительная информация по данному вопросу появилась в результате расследования катастрофы сбитого малайзийского воздушного судна.

Например, генеральным секретарем ИКАО была учреждена Целевая группа по рискам для гражданской авиации, возникающим в зонах конфликтов, разработавшая программу работы из 12 действий, которая была обсуждена и одобрена в ходе 203-й сессии Совета ИКАО [9]. В резолюции Совета от 17 июля 2014 года подчеркивается, в частности, важность процесса расследования авиационных происшествий.

Конференция высокого уровня по безопасности полетов, которая состоялась в 2015 году, признала необходимость представления точной и своевременной информации государствам и авиакомпаниям в отношении рисков для гражданской авиации, возникающих в зонах конфликтов, в качестве срочного вопроса, после чего в апреле 2015 года было создано хранилище данных о зонах конфликтов (CZIR) [9].

Окончательный отчет о расследовании крушения самолета над Донецкой областью Украины был опубликован 13 октября 2015 года. В этом отчете были сформулированы рекомендации по обеспечению безопасности полетов в соответствии с Приложением 13 «Расследование авиационных происшествий и инцидентов», с тем чтобы в будущем не допустить повторения подобных трагедий над зонами конфликтов или вблизи них. Рекомендации в области обеспечения безопасности полетов, содержащиеся в окончательном отчете о расследовании, касаются полетов над зонами конфликтов и предусматривают принятие мер в трех областях: организацию воздушного движения в зонах конфликтов, оценку риска и ответственность эксплуатанта. Эти рекомендации в области безопасности полетов предназначены, соответственно, для государств, ИКАО и эксплуатантов.

Кроме того, в отчете указывается о том, что государствам следует информировать другие государства напрямую, если они располагают соответствующей информацией об угрозах в зарубежном воздушном пространстве, а также передавать эту информацию ИКАО.

Обобщая вышеуказанное следует сделать вывод, что работа, осуществляемая ИКАО и меры, принятые, прежде всего на основе окончательного отчета о расследовании крушения самолета над Донецкой областью Украины, являются отражением важных усилий, предпринятых международным авиационным сообществом под руководством ИКАО с целью уменьшения рисков, возникающих в зонах конфликтов.

По мнению автора, эта работа должна быть дополнена некоторыми действиями. Предлагается статье 9 Чикагской конвенции 1944 г., а также Руководству по мерам безопасности, принимаемым в связи с военной деятельностью, потенциально опасной для производства полетов гражданских воздушных судов придать статус обязательных норм, закрепив за государством обязанность устанавливать запретные зоны для обеспечения безопасности международной аэронавигации.

Вследствие этого государство, не выполнившее это требование, может быть привлечено к международной ответственности за необеспечение должной безопасности международных полетов в своем воздушном пространстве.

Одновременно предлагается дополнить Конвенцию 1944 г. отдельной статьей под названием «Опасные зоны», в которой государства должны быть обязаны объявлять опасные зоны при проведении мероприятий, представляющих угрозу международной аэронавигации. В этой статье также должно быть указано, что такие зоны должны устанавливаться на безопасном удалении от международных воздушных трасс в связи с тем, что характер конфликтов может быть различным и включает, помимо прочего, эскалацию асимметричных боевых действий, тактические действия повстанцев, приводящие к перестрелкам между вооруженными силами стран в центре политического напряжения, и даже непреднамеренное использование оружия в районах вне зоны политического контроля легитимных государств. Конфликты также могут оказать влияние на безопасность полетов над открытым морем в тех случаях, когда применение оружия выходит за рамки использования на территории государства, что также требует установления «опасных зон».

Кроме того, статья должна обязывать государства делать извещения об установлении таких зон всем государствам-участникам Чикагской конвенции 1944 г., заинтересованным международным межправительственным аэронавигационным организациям и Международной организации гражданской авиации.

Внесение таких изменений в значительной мере сказалось бы на безопасности осуществления международной аэронавигации и позволило бы в будущем избежать жертв в результате уничтожения воздушных судов, а также привлечь к ответственности государства за неисполнение требований предложенных статей.

Список литературы:

1. Баталов А.А. Проблемы современного международно-правового регулирования воздушных сообщений: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – Москва, 2003. –  179 с.
2. Ганенков Е.О. Перспективы международно-правового регулирования аэрокосмической навигации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – Москва, 2015. – 184 с.
3. Дементьев А.А. Институт ответственности в международном воздушном праве: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2016, 188 с.
4. Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.). Ст. 3 bis. Doc. ICAO 7300/9. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL.: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/chicago_conv. pdf. (Дата обращения: 01.12.2016)
5. Лули Р. Противодействие актам ненадлежащего использования гражданской авиации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. – 211 с.
6. Лули Р. Противодействие актам ненадлежащего использования гражданской авиации (международно-правовые проблемы) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. – 2014. – № 4. – С. 330–336.
7. Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: Вопросы теории и практики. – М., 1986. 240 с.
8. Приложение 15 к Конвенции о международной гражданской авиации, [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/ an15_cons_ ru.pdf. (Дата обращения: 01.12.2016)
9. Рабочий документ ассамблея ― 39-я сессия a39-wp/108 te/32. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.icao.int/Meetings/ a39/Documents/WP/wp_001_ru.pdf.(Дата обращения: 01.12.2016)
10. Руководство по мерам безопасности, принимаемым в связи с военной деятельностью, потенциально опасной для производства полетов гражданских воздушных судов. Doc ICAO 9554-AN/932 [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://portal.icao.int/ICAO-NET/Pages/Documents.aspx. (Дата обращения: 01.12.2016)
11. Травников А.И. Аэронавигация и безопасность: монография. – М.: Проспект, 2014. – 224 с.
12. Травников А.И. Взаимодействие международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства : дис. … канд. юрид. наук. –  М., 2011. –  198 с.
13. Эргот А.А. Международно-правовые проблемы регулирования деятельности авиации общего назначения : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2013, 211 с.
14. Diederiks-Verschoor, Wassenbergh H.A. An Introduction to Air Law. Netherlands : Kluwer Law International, 2012. 455 р.
15. Franklin M. Code-Sharing and Passenger Liability // Annals of Air & Space Law. 1999. Vol. XXIV. № 3. P.128–133.
16. Mankiewicz R.H. A Galaxy of United Laws Will Replace the Uniform Regime Created in 1929 in Warsaw, or the Death-Blow to the Uniform Regime of Liability in International Carriage by Air // Air Law. Basel, 1976. Р.157–160.
17. Martin P. The 1995 IATA Intercarrier Agreement: an Update // Air and Space Law. 1996. Vol. XXI. Р.126–131.
18. Milde M. Liability in International Carriage by Air – the new Montreal Convention of 28 May 1999 // Uniform Law Review – Revue de Droit Uniforme. 1999. Vol. 4. Р.835–860.