МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ИНСТРУМЕНТ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

MUNICIPAL CONTROL AS AN INSTRUMENT OF PUBLIC-LAW IMPACT ON LAND RELATIONS

Anna Ivleva

phD, associate professor of the Department of jurisprudence,

Northen (Arctic) Federal University named after M.V. Lomonosov,

Russia, Severodvinsk

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу муниципального земельного контроля как механизма охраны земельных отношений. При рассмотрении правового института отражена специфика муниципального земельного контроля, обозначены его отличия от государственного земельного надзора, выявлены недостатки данного вида земельного контроля и предложены способы их устранения.

ABSTRACT

The article is devoted to the analysis of municipal land control as a mechanism of protection of land relations. When considering a legal institution reflects the specificity of municipal land control, marked its difference from the state land supervision, identified shortcomings of this type of land control and proposed ways to address them.

Ключевые слова: муниципальный земельный контроль; земельные отношения; органы местного самоуправления.

Keywords: municipal land control; the land relations; local self-government.

Одной из закрепленных в Земельном кодексе Российской Федерации [2] (далее – ЗК РФ) новелл является институт муниципального земельного контроля. Несмотря на то, что Земельный кодекс РСФСР 1991 года [3] такой вид земельного контроля не предусматривал, возможность его осуществления имелась и до принятия ЗК РФ в соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9].

Особенностью рассматриваемого правового института в течение длительного периода являлась его практически нулевая урегулированность на федеральном уровне. В первоначальной редакции ЗК РФ данному виду земельного контроля были посвящены всего две нормы (п. 1 и п. 2 ст. 72 ЗК РФ), в одной из которых были указаны субъекты данной деятельности, вторая норма отсылала к законодательству Российской Федерации и муниципальным нормативным правовым актам, регулирующим порядок осуществления муниципального земельного контроля. Такая позиция законодателя, с одной стороны, представляется вполне логичной, учитывая самостоятельность муниципальных образований в формировании правовой базы для решения вопросов местного значения. В то же время наличие федеральных ориентиров необходимо в целях закрепления ключевых принципов данной деятельности.

В 2012 году новая редакция статьи 72 ЗК РФ ситуацию не изменила. Слабость нормативного регулирования сохранялась до 2014 года, до момента, когда Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] существенно обновилась правовая основа муниципального земельного контроля и наполнилось его содержание.

В настоящее время правовая основа муниципального земельного контроля формируется посредством актов трех уровней: федерального, регионального и муниципального. На федеральном уровне основным источником регулирования данного вида контроля является ЗК РФ. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) относит муниципальный земельный контроль к вопросам местного значения муниципальных образований, но никаких положений о порядке его осуществления не содержит.

В Архангельской области региональная правовая основа муниципального земельного контроля представлена Постановлением Правительства Архангельской области от 29.12.2014 г. № 592-пп «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории Архангельской области» [6].

Муниципальный уровень правовой основы муниципального земельного контроля является самым содержательным, так как подробно регулирует все аспекты данной публичной функции. Например, в муниципальных образованиях Архангельской области приняты нормативные правовые акты органов местного самоуправления – административные регламенты, имеющие важное практическое значение – они существенно упрощают задачу муниципальных земельных инспекторов, так как являются четким ориентиром в процессе исполнения должностных обязанностей.

Субъектами муниципального земельного контроля выступают органы местного самоуправления. Теоретически муниципальные образования могут сформировать орган муниципального земельного контроля как отдельный орган местного самоуправления, однако этот шаг потребует внесения изменений в Устав муниципального образования, а также увеличения расходов местного бюджета. В этой связи на практике муниципальные образования решают данный вопрос следующим образом: наделяют функцией муниципального земельного контроля исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Например, в муниципальном образовании «Город Архангельск» функции муниципального земельного контроля возложены на отдел земельных отношений Департамента муниципального имущества Администрации города Архангельска. Непосредственное осуществление полномочий по земельному контролю возложено на должностных лиц вышеуказанных органов – муниципальных инспекторов.

Следует обратить внимание на несогласованность положений Федерального закона № 131-ФЗ и ЗК РФ в части, определяющей субъектов муниципального земельного контроля. Согласно ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ [8] к вопросам местного значения сельских поселений не отнесено осуществление муниципального земельного контроля, тогда как в п. 3 ст. 72 ЗК РФ органы местного самоуправления сельских поселений названы в числе субъектов данного вида контроля.

В целях устранения коллизионности положений земельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении необходимо абз. 2 п. 2 ст. 72 ЗК РФ изложить в следующей редакции: «Органы местного самоуправления городских поселений осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских поселений объектов земельных отношений. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами сельских поселений может быть предусмотрено осуществление органами местного самоуправления сельских поселений земельного контроля в отношении расположенных в границах сельских поселений объектов земельных отношений.»

Не ставя задачи детального рассмотрения содержания муниципального земельного контроля, отметим только, что данный вид контроля во многом схож с государственным земельным надзором, что вполне понятно, учитывая, что муниципальная власть в границах муниципального образования осуществляет, в основном, те же функции, что и государственная власть. В этой связи содержание муниципального земельного контроля аналогично содержанию государственного земельного надзора и каких-либо существенных особенностей не имеет.

Содержательный анализ позволяет установить тенденцию дублирования норм федерального законодательства – нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие вопросы муниципального земельного контроля, содержат нормы, аналогичные нормам, предусмотренным Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. № 1 [5]. Тем не менее, о тождестве государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля утверждать нельзя.

Существенное отличие муниципального земельного контроля и государственного земельного надзора проявляется на завершающем этапе контрольных мероприятий – при оформлении результатов. Объем полномочий органов контроля по привлечению к юридической ответственности за выявленные при проведении земельного контроля нарушения зависит от нормативного уровня закрепления данной ответственности. Например, в случае выявления нарушений требований земельного законодательства, за которые юридическая ответственность предусмотрена федеральным законодательством, контролирующая деятельность органов местного самоуправления завершается фиксацией факта правонарушения без наложения наказания на нарушителя.

В случае выявления нарушений требований земельного законодательства, за которые юридическая ответственность предусмотрена законодательством субъекта Российской Федерации, привлечение к ответственности за выявленное нарушение осуществляется в соответствии с указанным законодательством.

Органы муниципального земельного контроля не вправе осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в объеме, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [4]. Это – прерогатива органов государственного земельного надзора. Публично-правовое воздействие со стороны муниципальных образований ограничивается выдачей нарушителям предписаний об устранении выявленных нарушений и осуществлением контроля за исполнением предписаний. Деятельность муниципальных земельных инспекторов сводится к выполнению подготовительной работы, выражающейся в составлении документов, фиксирующих выявленные нарушения земельного законодательства, и направлении данных документов в орган государственного земельного надзора для решения вопроса о привлечении нарушителей к ответственности.

Рассматривая муниципальный земельный контроль как публично-правовую деятельность, нельзя не затронуть вопрос дублирования данной функции органами государственной власти и органами местного самоуправления. Эта проблема неоднократно поднималась и анализировалась как в теоретическом ключе, так в правоприменительном аспекте. Действительно, схожесть предмета и содержания двух видов публичного земельного контроля порождала вопросы о целесообразности такого двойного воздействия со стороны субъектов власти на земельные отношения. Повышенную актуальность указанная проблема имеет для хозяйствующих субъектов, чья деятельность подлежит систематическим проверкам со стороны органов власти и для которых избыточное административное давление воспринимается однозначно негативно.

В значительной степени данная проблема была разрешена в конце 2014 года путем дополнения законодательства положением о необходимости согласования ежегодных планов муниципальных проверок с территориальными органами федеральных органов государственного земельного надзора.

Еще одним спорным моментом является целесообразность отнесения муниципального земельного контроля к числу вопросов местного значения.

Очевидным преимуществом муниципального земельного контроля является то, что в его рамках существует возможность осуществления проверок соблюдений требований земельного законодательства в тех населенных пунктах, в которых отсутствуют структурные подразделения органов государственного земельного надзора. В таких случаях органы муниципального земельного контроля выполняют важную и трудоемкую подготовительную работу, обеспечивая государственные надзорные органы необходимыми материалами для возбуждения производства по делу об административном правонарушении.

В то же время, необходимость осуществления муниципального земельного контроля в обязательном порядке ввиду отнесения его к вопросам местного значения влечет возложение дополнительной работы на сотрудников исполнительно-распорядительного органа, либо введения новых должностей муниципальных инспекторов, и как следствие, дополнительную нагрузку на местный бюджет. Практика свидетельствует о небольших объемах работы органов муниципального земельного контроля, в частности, по данным Комитета по управлению муниципальным имуществом и земельным отношениям Администрации муниципального образования «Северодвинск» в 2015 году было проведено 16 проверок в рамках муниципального земельного контроля, по результатам которых нарушения были выявлены в двух случаях [1].

Представляется очевидным, что муниципальный земельный контроль полноценной контрольной деятельностью публично-правового характера не является ввиду отсутствия полномочий по возложению юридической ответственности на нарушителей земельного законодательства.

Учитывая такой вспомогательный характер контрольной деятельности муниципальных образований в земельной сфере, представляется целесообразным исключение муниципального земельного контроля из перечня вопросов местного значения и отнесение его к вопросам, которые органы местного самоуправления вправе решать за счет собственных доходов.

Список литературы:

1. Доклад об осуществлении муниципального контроля на территории муниципального образования «Северодвинск» за 2015 год // Официальный сайт администрации Северодвинска – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.severodvinsk.info/?idmenu=383 (Дата обращения – 10.10.2016).
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
3. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 22. – Ст. 768 (утратил силу).
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // СЗ РФ. – 2002. – № 1. – Ст. 1.
5. Постановление Правительства РФ от 02 января 2015 года № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // СЗ РФ. – 2015. – № 2. – Ст. 514.
6. Постановление Правительства Архангельской области от 29 декабря 2014 года № 592-пп «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории Архангельской области» // Официальный интернет-портал Правительства Архангельской области – [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: http://www.dvinaland.ru (Дата обращения – 15.10.2016).
7. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2014. – № 30 (часть I). – Ст. 4235.
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 2. – Ст. 133.
9. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506 (утратил силу).