ИСТОРИКО–ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА СТРАХОВАНИЯ В РОССИИ (СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД)

Макеров Иван Валерьевич

 специалист-эксперт юридического отдела

Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации

по Белгородской области, г. Белгород

E-mail: bb55n@yandex.ru

Советский период страхования является очень своеобразным этапом в истории страхования в России. Страхование стало абсолютной монополией государства.

Государственную страховую монополию вводила Екатерина ІІ своим манифестом от 28 июня 1786 года во второй половине XIX в. начинается включение го­сударств в страховую деятельность, огосударствление и монополизация страхования (Италия, Уругвай), а также законодательное регулирование страховой деятельности. В самом начале XX в. в экономически развитых странах (Англия, Германия, Швейцария, Италия) вводится госу­дарственное страхование работающих, а уже в 1920-х гг. — обязательное страхование от безработицы [110, с. 54].

Организация страхового дела после октябрьской революции 1917 года строилась на основе трех законодательных актов — декретах Совет­ской власти. Первым был Декрет СНК РСФСР от 23 марта 1918 года «Об учреждении государственного контроля над всеми видами стра­хования, кроме социального» [2]. Второй Декрет СНК РСФСР от 17 апреля 1918 года «Об организации государственных мер борьбы с огнем» [4].Третьим и важнейшим был декретот 28 ноября 1918 года«Об организации страхо­вого дела в Российской Республике» [5],  согласно которому страхование во всех видах и формах объявлялось го­сударственной монополией и достоянием Республики.

Анализ Декрета СНК РСФСР от 23 марта 1918 года позволяет отметить следующее [3]. Во-первых, это организация специального государственного органа – Совет по делам страхования. Во-вторых, данный государственный орган имел широкий круг полномочий, а, главное, - полный государственный контроль в силу норм, содержащихся в Декрете от 23 марта 1918 года. В-третьих, пункт IIIуказывал, что все страховые общества и учреждения, а также частные конторы и лица, производящие операции по страхованию и перестрахованию, обязаны подчиняться всем постановлениям Совета и Комиссариата по делам страхования и представлять им свои отчеты, а равно статистические и прочие сведения на основании установленных правил. В целом прослеживался комплексный подход, что выражалось в направлении страховой политики, разработке тарификации страховых премий, анализа спроса на страховые продукты, анализа деятельности зарубежных страховщиков и т. д. При этом следует отметить подпункт 3, в котором говорится об устранении вредной для народного хозяйства конкуренции страховых и учреждений.

Конкуренция является основным механизмом экономики, ведущим к появлению новых продуктов, новым технологиям, к новым методам организации работы, к лидерству в отрасли и в конечном результате - к экономическому росту. Как это ни странно, конкуренция признается вредной. Для того, чтобы подпункт 3 заработал на полную силу власти, нужен был новый законодательный акт.

Этим следующим законодательным актом, сильно повлиявшим на страхование как отрасль в целом, стал Декрет СНК РСФСР от 28 ноября 1918 года «Об организации страхового дела в Российской Республике» [6], который вводил полную государственную монополию на страховую деятельность: 1) страхование во всех его видах и формах, как-то: страхование от огня, страхование транспортов, жизни, от несчастных случаев, градобития, падежа скота, неурожая и т. п., объявляется государственной монополией.

Теперь национализированное имущество становится государственной собственностью или социалистической собственностью. Декрет от 28 ноября 1918 года отменяет имущественное страхование, пункт 6 указывает на то, что все Советские имущества и предприятия не подлежат страхованию. На данном этапе страхование имущества прекратило своё существование. В истории страхования России сформировался новый «подход» к сохранению имущества.

Утверждение следующего Декрета СНК РСФСР от 18 ноября 1919 года «Об аннулировании договоров по страхованию жизни». Отменялось также страхование капиталов и доходов [26, с. 22].

По свой сути, этими декретами была определена вся страховая политика на весь период советской власти, которая в дальнейшем немного видоизменялась, в зависимости от складывающейся политической и экономической ситуации в стране.

В общем, страховая политика оставалась неизменна – устранение вредной конкуренции, запрет на страхование советского имущества и предприятий, отмена страхования капиталов и вкладов, и это почти всегда обязательность, а не взаимный интерес страховщика и страхователя. 

С отменой имущественного страхования, принимается новый Декрет СНК РСФСР от 18 декабря 1920 года «Об организации государственной хозяйственной помощи пострадавшим от стихийных бедствий» [7]. Так, статья 4 указывала на то, что хозяйственная помощь пострадавшим оказывается бесплатно натурой, а именно: содействием в возведении взамен уничтоженных бедствием жилых и хозяйственных строений и сооружений, и в устройстве всякого рода иных технических оборудований, в снабжении хозяйств необходимым живым и мертвым инвентарем (сельскохозяйственным, ремесленным, кустарным и иным профессиональным), семенным и продовольственным хлебом, кормовыми средствами и т.п. Кроме того, помощь может оказываться в форме безвозмездного производства государством для надобности пострадавших хозяйств строительных и других работ, в форме предоставления рабочей силы, преподавания необходимых технических указаний и др. В исключительных случаях помощь может быть оказана в денежной форме.

Данное решение Совета народных комиссаров о возмещении ущерба пострадавшим в натуре и в исключительных случаях в денежной форме, нельзя считать экономически обоснованной и дальновидной политикой. Такой экономически серьезный шаг могло взять на себя только государство с мощной экономической системой, но не ослабленное войнами и разрухой. Данный шаг покажет, впоследствии государственной власти Российской Республики о её несостоятельности выдержать такие финансовые затраты с возмещением в натуре причиненного ущерба разного рода имуществу, что, несомненно, дало толчок к возврату и восстановлению системы страхования.

Советом народных комиссаров был принят Декрет СНК РСФСР от 06 октября 1921 года «О государственном имущественном страховании», который положил фактическое начало дальнейшему развитию государственного имущественного страхования в нашей стране. В составе народного комиссариата финансов было организовано Главное управ­ление государственного страхования (Госстрах), на которое было возложено осуществление государственного страхования не только в РСФСР, но и в других республиках [8].

Декрет от 06 октября 1921 года предусматривал «на первое время» введение государственного добровольного имущественного страхования, а впоследствии - переход к обязательному имущественному страхованию, на что указывает формулировка пунктов Декрета от 06 октября 1921 года: п. 2. На первое время вводится государственное добровольное имущественное страхование, заключаемое на основании особых правил по соглашению страхователей с органами Государственного Страхового Управления;  п. 3. По мере организации добровольного страхования и укрепления технического аппарата страхования вводится государственное обязательное страхование, распространяемое на всех частных владельцев соответствующих имуществ.

За кооперативами было оставлено право на организацию страхования собственного имущества. Важную роль в экономике сыграл Декрет ВЦИК от 22 мая 1922 года «Об основах частных имущественных правах, признанных РСФСР, охраняемых её законами и защищаемых судами РСФСР» [9], по сути, после национализации Декрет от 22 мая 1922 года снова возобновляет деятельность  частного капитала в России. Важным психологическим моментом содержащемся в Декрете от 22 мая 1922 года является часть А пункт 2 в котором говориться, что: «Устанавливаемое по договорам с местными органами власти, коим вверено распоряжение землей, право застройки земельных участков в городских и сельских местностях на установленный особым законом срок, но не свыше 49 лет, с предоставлением на тот же срок указанных в предыдущем пункте прав на строения». То есть гарантировалась неприкосновенность вложенного капитала на длительное время, что расширило поле деятельности страхования.

Новая экономическая политика и Декрет от 22 мая 1922 года дали толчок к экономическому развитию всех отраслей производства, в том числе финансовой. За 1923-1924 гг. количество кредитных организаций выросло с 304 до 5002 [15].

С началом работы частных предприятий, банков, концессий встал вопрос о возобновлении работы частных страховых компаний, но государство не хотело отдавать доход от страхования в частные руки. Монопольное положение Госстраха было зафиксировано в Положении о Народном  Комиссариате финансов СССР (12 ноября 1923 года) [19] и в Постановлении СНКСССР (11 ноября 1924 года) [20].Окончательное утверждение монополии Госстраха завершились 18 сентября 1925 года принятием «Положения о государственном страховании Союза Советских Социалистических Республик» [18], хотя взаимное кооперативное страхование пока сохранялось.

Необходимо отметить, что в советский период проводилось постоянное реформирование существующей на тот момент системы страхования с момента учреждения и до момента преобразования в акционерное общество Госстрах СССР.

Реконструкция  экономики в направлении централизации и планирования привела к существенным преобразованиям кредитной системы.Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1927 года «О принципах построения кредитной системы» [21] частные кредитные организации закрывались в связи с выявив­шимися в их деятельности «спекулятивными тенденциями».

Принятием первого пятилетнего плана в 1928 г. можно считать окончанием эпохи новой экономической политики в советской России. Экономика от планово-рыночной полностью переходила на плановость. Отсюда, и страхование в стране в дальнейшем строилось с этим учётом, а также и вся законодательная база. Всё неплановое, частное постепенно прикрывалось.

В начале 1931 г. была резко ограничена сфера страхования государственного имущества, сохранилось лишь страхование имущества предприя­тий и организаций местного подчинения, но на явно абсурдных ус­ловиях — без взимания страховых платежей. Было ликвидировано взаимное кооперативное страхование, добровольное (сверхокладное) страхование крестьянского имущества, а позднее - запрещено зак­лючение договоров долгосрочного страхования жизни [27, с. 76]. Страхование стало полностью монополией государства. Страховые взносы были включены в налог с оборота [1, с. 46]. В мае 1932 г. частным лицам запрещено открывать магазины и лавки [14, с. 132].

Система органов государственного страхования была ликвиди­рована, все операции по внутреннему имущественному страхованию переданы финансовым органам, а по личному страхованию - сберегатель­ным кассам, однако, с 1 марта 1934 года страхование было изъято из их ведения и было передано опять в органы Госстраха СССР.

В начале 1933 года государственной власти стало очевидно, что упадок страхового дела наносит большой ущерб народному хозяйству. Было принято Поста­новление ЦК ВКП(б) от 8 марта 1933 года «Об извращениях в работе по страхованию в деревне». После этого произошла резкая переоценка отношения властей к страхованию. Были восстановлены система страховых органов, институт страховых агентов, ревизоров [10, с. 41].

Государство после новой экономической политики практически снова всё имущество вернуло в свою собственность и также монополию на все виды деятельности. Можно отметить Постановление Совмина РСФСР от 30 декабря 1967 года № 960 «О государственном обязательном страховании имущества колхозов» [22] в пункте 4 указывалось, что средства отчислений от платежей по государственному обязательному страхованию имущества колхозов, обязательному окладному страхованию и всем видам добровольного страхования имущества включаются в доходную часть Государственного бюджета РСФСР и расходуются на финансирование мероприятий по предупреждению гибели и повреждения сельскохозяйственных культур и животных, зданий, сооружений и другого имущества, подлежащего страхованию. Пожалуй, особенностью данного постановления будет являться то, что отчисляемые страховые платежи расходуются на предупреждение наступления страхового случая, а точнее на устранения вероятности наступления такового. Как в этом, так и последующих постановлениях указывается на то, что страховые платежи идут в доход государства.

Система перестрахования в СССР отсутствовала, исключение — Ингосстрах СССР, который с самого начала своей деятельности вынужден был перестраховывать свои риски в зарубежных страховых компаниях.

1988 год можно назвать переломным годом в истории страхования советской России, в связи с тем, что закончилась монополия Госстраха, но, как потом оказалось, - не только Госстраха, но и всей советской власти.

Принятый Верховным Советом Закон СССРот 26 мая 1988 года № 8998-ХI«О кооперации в СССР» [13] положил начало демонополизации страхового дела в нашей стране. Этим Законом предусматрива­лось, что кооперативы могут страховать свое имущество и другие имущественные интересы в органах государственного страхова­ния, а также создавать кооперативные страховые учреждения, определять условия, порядок и виды страхования.

Также Законом от 26 мая 1988 года было разрешеносоздавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки. То есть создавался частный сектор экономики. Однако, ограниченные возможности взаимного страхования быстро стали перерастать в акционерное страхование, что было юридически оформлено Постановлением Совмина СССР от 19 июня 1990 года № 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» [23] и Постановлением Совета Министров СССР от 16 августа 1990 года № 835 «О мерах по демонопо­лизации народного хозяйства» [24], которые раз­решили функционировать на страховом рынке конкурирующим между собой государственным, акционерным, взаимным и коопе­ративным обществам.

С принятием, в мае 1990 года Министерством финансов СССР от 28 мая 1990 года № 66 «Правил добровольного страхования ответственности заёмщиков за непогашение кредитов», в России широкую популярность в начале 90-х гг. получили договоры страхования банковских кредитов, предусматривавшие обязательства страховщика возместить банкам застрахованный кредит и проценты за пользование им практически во всех случаях, когда такие выплаты не производили заемщики. Однако, условия, по которым проводилось такое страхование, оказались крайне неэффективными как для страховщиков, так и для банков. К середине 90-х гг. договоры страхования по таким условиям практически перестали заключаться. Перспективным является страхование кредитов на условиях, апробированных мировым опытом [28].

После долгой государственной монополии практически на всё, государством в законодательном порядке признавалась частная собственность, которая в масштабе государственной экономики большого значения еще не имела, но стала набирать вес и влияние.

 Если судить об уровне развития страхования в СССР за период советской власти и посмотреть на последний в хорошем экономическом отношении 1990 год, и оценить работу страхования, то получается такая картина. 

Валовой общественный продукт - показатель советской статистики, аналогичный валовой продукции, валовая продукция, исчисленная в масштабе страны. Представляет измеренную в текущих ценах суммарную стоимость продукции, товаров, услуг (включая промежуточный продукт и незавершенное производство), произведенных в стране в течение года. Синоним - совокупный общественный продукт [25]. В СССР Валовой общественный продукт составил: 1631,6 млрд. руб. на конец года [16, с. 743]. Сборы страховых премий по государственному страхованию составили: 20 млрд. руб. на конец года [17, с. 743]. Доля страховых платежей в валовом общественном продукте составила в процентном содержании 1,2%.В целом, это говорит о слабом развитии страхования. Ежегодно страховые организации в промышленно раз­витых странах аккумулируют в виде страховых платежей примерно 7—8% национального Валового внутреннего продукта [12, с. 84].

Таким образом, впервые в истории страхования, государству удалось ввести полную монополию на страховую деятельность. Работа рынка спроса и предложения на услуги страхования было заменено государственным управлением страхового дела.

Нормативно правовые акты о монополизации государством страхования были и при императрице Екатерине II, но собственность была частная. В советское время произошла национализация всей собственности государством, это повлекло за собой изменение имущественных отношений, что, конечно, в свою очередь сказалось и на страховой деятельности в государстве.

Страхование в своём классическом виде, как это принято в условиях рыночной экономике, основанной на взаимном интересе, в общепринятых понятиях и назначении, в советской плановой экономике и управлением всеми экономическими процессами государства и общегосударственной собственностью, значительно отошло от своего классического содержания.

Во всём советском страховании, в принятой для его деятельности  законодательной базе, прослеживается определённая тенденция, в которой очертаны основные направления заключающие в себе главный смысл того, что всё негосударственное должно быть застраховано, а государственному и так поможем. Возмещение потерь государственной социалистической собственности происходило за счет общегосударственных резервов, образуемых в государственном бюджете. В этом есть своя логика, свой здравый смысл. Все производство в стране было государственным, и юридические лица также были государственными. Для того чтобы застраховать имущество предприятия или завода, государство должно было выделить денежные средства из собственного бюджета, и полученные сборы вернуть обратно, так как все взимаемые страховые взносы попадали в бюджет, в доход государству, т. е. страхователь и страховщик совпадают в одном лице. Такие действия не имели смысла. Владельцу в лице государства это не дало бы никакой прибыли, а вот содержать административный штат  для ведения этих операций, безусловно, составило бы никому не нужные затраты. С другой стороны, всё, что не находится в руках государства, находясь в кооперативной, колхозной, личной собственности или в аренде, по закону должно быть застраховано и часто в обязательном порядке.

В законодательном порядке было закреплено, что страховые взносы от личного и имущественного страхования граждан кооперативов, колхозов, поступали в госбюджет и поступали из их собственных средств. В этом был положительный момент, так как определенное количество денег изымалось из оборота, способствуя понижению инфляции, и к тому же полученные средства дополнительно финансировали экономику, способствовали её развитию.

Играть большую роль в экономике государства, страхование как один из рычагов экономики, конечно, не могло, так как основные богатства, имущество, которое имело огромную стоимость, находилось в руках государства и по закону оно не страховалось. Получалось, что большой в денежном выражении сегмент экономики получал в чрезвычайных ситуациях поддержку государства по другим принципам и в общепринятом рыночном страховом обороте не участвовал. Отсюда и получался маленький процент страховых платежей в составе валового общественного продукта по сравнению со странами с рыночной экономикой, то есть, в страховом обороте полноценно участвовала одна из частей экономики.

Таким образом, сравнивать простое цифровое выражение страхования в Валовом общественном продукте советской России с Валовым внутренним  продуктом стран с развитой рыночной экономикой для оценки развития страхования в России будет ошибочным и неправильным для последующего понимания, так как это разные правовые системы, а значит, и разное экономическое устройство.

По своей сути страхование в социалистическом обществе, не получило широкого развития cточки зрения классического страхования в силу общественно-политического и экономического строя, и установленных имущественных взаимоотношений.

Список литературы:

1. Гомеля В.Б. Страхование: учеб. пособие / - 2-е изд. Перераб. И под. М.: Маркет ДС, 2006. – 488 с.;
2. Декрет СНК РСФСР от 23 марта 1918 года «Об учреждении государственного контроля над всеми видами стра­хования, кроме социального» // «Собрание узаконений РСФСР», 1918, № 30, ст. 397.;
3. Декрет СНК РСФСР от 23 марта 1918 года «Об учреждении государственного контроля над всеми видами стра­хования, кроме социального» // «Собрание узаконений РСФСР», 1918, № 30, ст. 397.;
4. Декрет СНК РСФСР от 17 апреля 1918 года «Об организации государственных мер борьбы с огнем» // «Собрание узаконений РСФСР», 1918, № 32, ст. 428.;
5. Декрет СНК РСФСР от 28 ноября 1918 года «Об организации страхового дела в Российской Республике» // «Собрание узаконений РСФСР», 1918, № 86, ст. 904.;
6. Декрет СНК РСФСР от 28 ноября 1918 года «Об организации страхового дела в Российской Республике» // «Собрание узаконений РСФСР», 1918, № 86, ст. 904.;
7. Декрет СНК РСФСР от 18 декабря 1920 года «Об организации государственной хозяйственной помощи пострадавшим от стихийных бедствий» // «Известия ВЦИК», № 296, 31.12.1920.;
8. Декрет СНК РСФСР от 06 октября 1921 года «О государственном имущественном страховании» // «Известия ВЦИК», № 234, 19.10.1921.;
9. Декрет ВЦИК от 22 мая 1922 года «Об основах частных имущественных правах, признанных РСФСР, охраняемых её законами и защищаемых судами РСФСР» // «Известия ВЦИК», № 134, 18.06.1922.;
10. Денисова И.П. Страхование. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов и/Д: Издательский центр «МарТ», 2003. – 288 c.;
11. Ермасов С.В. Страхование: учебник /. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Издательство Юрайт; 2010. -703 с.;
12. Ермасов С.В. Страхование: учебник /. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Издательство Юрайт; 2010. -703 с.;
13. Закон СССР от 26 мая 1988 года № 8998-XI «О кооперации в СССР» // «Свод законов СССР», т. 5, с. 6-34-10.;
14. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Юрист, 2003. – 768 с.;

15. Народное хозяйство СССР за 1923-24 год (IV Статистико-экономический ежегодник) Москва, Экономическая жизнь, 1924 г. URL: http://lost-empire.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=7686&Itemid=9 (дата обращения: 24.03.2011);

16. Народное хозяйство СССР в 1990 г. Статистический ежегодник, – М.«Финансы и Статистика», 1991 г., - 766 с.;
17. Народное хозяйство СССР в 1990 г. Статистический ежегодник, – М.«Финансы и Статистика», 1991 г., - 766 с.;
18. «Положение о государственном страховании Союза Советских Социалистических Республик» (утв. ЦИК СССР, СНК СССР 18.09.1925) // «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», № 247, 28.10.1925;
19. Постановление ЦИК СССР от 12 ноября 1923 года «Положение о Народном Комиссариате Финансов СССР» // «Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР», 1923, № 10, ст. 309.;
20. Постановление СНК СССР от 11 ноября 1924 года «О государственном страховании в сельских местностях» // «Собрание законодательства СССР», 1924, № 26, ст. 225.;
21. Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 июня 1927 года «О принципах построения кредитной системы» // «Собрание законодательства СССР», 1933, № 42, ст. 250.;
22. Постановление Совета Министров РСФСР от 30 декабря 1967 № 960 «О государственном обязательном страховании имущества колхозов» Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;
23. Постановлением Совета Министров СССР от 19 июня 1990 года № 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» // «Сборник постановлений СССР», 1990, № 15, ст. 82.;
24. Постановлением Совета Министров СССР от 16 августа 1990 года № 835 «О мерах по демонопо­лизации народного хозяйства» // «Сборник постановлений СССР», 1990, № 24, ст. 114.;
25. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь» (ИНФРА-М, 2006). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»;
26. Смирнова М.Б. Страховое право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007. 320 с.;
27. Шахов В.В. Страхование: Учебник для вузов. – М. ЮНИТИ, 2004. – 311 с.;
28. URL: http://www.rusconsult.ru/glossary/(дата обращения: 23.03.2011).