ПОНЯТИЕ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Мироненко Александр Александрович

соискатель кафедры административного и финансового права

Российского университета дружбы народов, г. Москва

E-mail: aleks.mironenko@bk.ru

Понятие механизма правового регулирования законодательно не определено и неоднозначно трактуется в российской правовой науке. Его можно определить как систему юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права [2].

Особенностью механизма правового регулирования считается, прежде всего, его тесная связь с государством, поскольку он: осуществляется при помощи общеобязательных норм права, которые исходят от государства; базируется на возможности применения принудительной силы государства; имеет пределы воздействия на общественные отношения; обладает определенным содержанием и ориентацией, выражающимися в его направленности на упорядочение и закрепление сложившихся общественных отношений, на содействие развитию и утверждению новых общественных отношений, в которых заинтересовано как общество, так и государство [3].

Применительно к регулированию иностранных инвестиций целесообразно выделить следующие элементы механизма правового регулирования: цели, принципы административно-правового регулирования;  национальный режим иностранных инвестиций; способы и методы административно-правового регулирования; система законодательства, регулирующего иностранные инвестиции; административно-правовые нормы; административные правоотношения; административные процедуры; субъекты правоотношения.

Административно-правовое регулирование иностранных инвестиций должно иметь четко определенные цели и задачи. Оно призвано обеспечивать публичные интересы Российской Федерации и способствовать эффективному участию России в международных экономических отношениях. При этом следует учитывать интересы потенциальных иностранных инвесторов, чтобы они имели возможность заранее проработать инвестиционные проекты, предусмотреть возможные убытки и, соотнеся их с возможностями получения прибыли, принять обоснованное решение о перспективах инвестирования капитала. Следует отметить, что в федеральном законодательстве, посвященном вопросам регулирования иностранных инвестиций, цели привлечения иностранных инвестиций четко не закреплены. Представляется, что оправданным было бы закрепление следующих основных целей регулирования иностранных инвестиций: создание оптимальных условий для увеличения притока крупных иностранных инвестиций в российскую экономику; защита экономических интересов и социально-экономического потенциала Российской Федерации путем усиления механизмов контроля за реализацией иностранных инвестиционных проектов и их результатов.

Немаловажным является определение принципов правового регулирования. Принципы значимы  как для структурированности системы законодательства, так и для правоприменения, поскольку они помогают уяснить смысл правовых норм и в случае необходимости верно восполнить имеющиеся пробелы. Однако принципы правового регулирования иностранных инвестиций в федеральном законодательстве не закреплены.

По мнению автора, необходимо выделить следующие принципы административно-правового регулирования иностранных инвестиций: сбалансированности государственных и частных интересов; равного доступа к государственным гарантиям; разделения рисков между государством и инвестором; справедливости перераспределения полученных доходов; соблюдения условий добросовестной конкуренции и антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Закрепление этих принципов на законодательном уровне будет способствовать эффективной реализации инвестиционной политики российского государства.

Следует подчеркнуть, что основой содержания административно-правового регулирования иностранных инвестиций является правовой режим, который устанавливает государство-реципиент для иностранного инвестора.

В соответствии со сложившейся мировой практикой правовой режим инвестиционной деятельности формируется на основе нескольких составляющих.

Во-первых, он определяется законодательно установленными принципами государственной инвестиционной политики, предусматривающими следующие возможные подходы: преференциальный подход к деятельности иностранных инвесторов на национальной территории; подход, основанный на равенстве прав отечественных и зарубежных инвесторов; подход, устанавливающий ограничения для иностранных инвесторов и предполагающий льготный режим для отечественных инвесторов.    

Одной из наиболее важных форм правового регулирования иностранных инвестиций становится административно-правовое регулирование, приводящее поведение участников инвестиционных отношений в соответствие с установленными государством требованиями и дозволениями. В связи с этим автор не согласен с точкой зрения А.Л. Тен о том, что, определяя направления административно-правового регулирования, государство должно постепенно отказываться от государственного регулирования экономики и придать самоуправляемый характер тем сферам хозяйствования, в которых осуществляется свободное перемещение товаров, услуг и капиталов [4]. По мнению автора, государство не должно осуществлять жесткое регулирование экономики, но обязано создавать благоприятные условия для развития экономики  и контролировать экономическую деятельность.

Важно отметить, что методы государственного воздействия, использующиеся при регулировании иностранных инвестиций, делятся на три группы. Первая включает методы организационно-правового регулирования: создание, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти в области регулирования иностранных инвестиций и защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках, наделение их соответствующими полномочиями; проведение тендеров, конкурсов (например, право аренды земельного участка может быть приобретено коммерческой организацией с иностранными инвестициями только на основании проведенных торгов, аукционов и т.д., если иное не предусмотрено законодательством РФ); предоставление гарантий иностранным инвесторам; создание специализированных государственных органов по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках.

Вторая группа мер – это меры разрешительного характера, закрепленные в различных формах: регистрация юридических лиц с иностранным участием в банковской и страховой сферах деятельности; лицензирование отдельных видов деятельности; проведение государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов с участием иностранных инвесторов.

Третья группа – меры ограничительного характера: ограничение участия иностранного инвестора в уставном капитале российских коммерческих организаций (ограничение в приобретении акций); полный запрет на участие иностранных инвесторов в приватизации отдельных объектов; ограничение, запрет или приостановление пользования отдельными участками недр; ограничение доступа для иностранных инвестиций в отдельные отрасли экономики, в отдельные регионы Российской Федерации.

Нормы административного права регулируют отношения государства с частными лицами в связи с допуском иностранных инвестиций, а также в связи с осуществлением государственного контроля над иностранными инвестициями. В административно-правовом регулировании иностранных инвестиций применяются методы дозволения, обязывания, ограничения, запретов.

Составной частью механизма правового регулирования инвестиционной деятельности является существующая система законодательства, регламентирующая деятельность отечественных и иностранных инвесторов на национальной территории.

От стабильности, системности и стройности законодательства во многом зависит формирование в стране благоприятного инвестиционного климата. Нельзя не согласиться с мнением И.З. Фархутдинова: «Инвестиционная политика государства с правовой точки зрения… представляет собой создание благоприятного инвестиционного климата для зарубежных капиталовложений, что предусматривает использование национально-правового регулирования, национально-правовых форм и методов, а также, соответственно, международно-правового регулирования» [5].

В настоящее время административно-правовые нормы, регулирующие иностранные инвестиции, закреплены в большом количестве нормативных правовых актов. Так, правовую основу административно-правового регулирования иностранных инвестиций составляют: Конституция РФ [1], специальное законодательство РФ об иностранных инвестициях - Федеральный закон от 09 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» [6], Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [7], Федеральный закон от 29 апреля 2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» [8]; иные федеральные законы, которые затрагивают вопросы, связанные с административным регулированием иностранных инвестиций, указы Президента РФ; постановления  Правительства РФ; законодательство в сфере регулирования иностранных инвестиций, принятое в субъектах Российской Федерации. Важная роль в регулировании иностранных инвестиций отводится также международно-правовым актам с участием Российской Федерации.

Многие важнейшие принципы и нормы, закрепленные в разных нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, не согласованы, разобщены. В ряде случаев наблюдается казуистичность и отсутствие четких общих принципов регулирования, в то время как отдельные вопросы излишне регламентированы. Это препятствует формированию эффективного и прозрачного механизма правового регулирования иностранных инвестиций, с одной стороны, и не может не вызывать у иностранных инвесторов затруднения в оценке перспектив инвестиционных проектов и возможных рисков − с другой.

Исследование механизма правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации позволяет выделить несколько групп правоотношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации. К ним относятся правоотношения, возникающие в связи с: регистрацией юридических лиц с иностранным участием; оформлением и выдачей лицензий иностранным инвесторам; запрещением или ограничением осуществления иностранного инвестирования; предоставлением льгот иностранному инвестору; контролем за соблюдением инвестиционного законодательства.

Как и любые другие, правоотношения в области административно-правового регулирования иностранных инвестиций обладают определенной структурой. Объектом регулирования является инвестирование, а предметом − иностранные инвестиции в различных формах их осуществления. Субъектами административных правоотношений по регулированию иностранных инвестиций выступают, с одной стороны, государство в лице компетентных органов государственной власти, с другой стороны – иностранные инвесторы – собственники средств (инвестиций в любой форме), вложенных в создание, расширение или модернизацию производства материальных благ (товаров и услуг) и духовных благ, а также в инфраструктуру.

Необходимо учитывать, что деятельность иностранных инвесторов затрагивает интересы всей национальной экономики и поэтому является объектом пристального государственного внимания, которое и проявляется в административно-правовом регулировании. Важно, чтобы административно-правовое регулирование иностранных инвестиций приводило к закреплению строго определенных, учитывающих интересы обеих сторон, административных процедур.

Посредством административных процедур иностранному инвестору может быть разрешена либо запрещена деятельность в определенной сфере, либо ограничена доля участия в той или иной сфере деятельности. Административные процедуры должны гарантировать учет экономических интересов государства, обеспечение государственной безопасности и обороноспособности страны. В настоящее время отраслевым федеральным законодательством предусмотрены административные процедуры  по  регистрации юридических лиц с участием иностранных инвесторов,  получению иностранными инвесторами лицензий на право заниматься определенными видами деятельности, проведению экологической экспертизы инвестиционных проектов. Реализация административных процедур позволяет наделить иностранных инвесторов право- и дееспособностью, следствием чего является предоставление предусмотренных Законом об иностранных инвестициях 1999 г. [7] гарантий и льгот в отношении иностранных инвестиций. С помощью административных процедур обеспечивается как предварительный, так и последующий государственный контроль за иностранными инвестициями на стадии реализации инвестиционных проектов и при осуществлении определенных видов деятельности, в целях соблюдения ими условий, на которых им были выданы лицензии.

Более последовательное введение административных процедур в сферу общественных отношений, связанных с иностранными инвестициями, позволит ограничить ведомственное нормотворчество, нередко возводящее административные барьеры к эффективной экономической деятельности.

Следует отметить, что в настоящее время в структуре органов исполнительной власти не создан специальный орган по регулированию иностранных инвестиций, который был бы наделен функциями реализации государственной инвестиционной политики и осуществления допуска иностранных инвесторов в отрасли, имеющие стратегическое значение. Отсутствие специализированного органа исполнительной власти вызывает у иностранных инвесторов затруднения во взаимоотношениях с российским государством, так как непонятно, с какими субъектами иностранному инвестору необходимо взаимодействовать, какой из органов исполнительной власти отвечает за реализацию предусмотренных в отношении иностранных инвесторов гарантий и льгот и уполномочен осуществлять контроль за иностранными инвестициями.

Исходя из вышеизложенного, механизм административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации можно определить как систему форм, методов и средств, направленных на применение административно-правовых норм, регулирующих отношения с иностранными инвесторами, для создания условий  эффективного использования иностранных инвестиций в целях  достижения положительных социально-экономических результатов, обеспечения и защиты государственных интересов. Учитывая значимость правового регулирования осуществления иностранных инвестиций, необходимость дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования иностранных инвестиций, представляется необходимым закрепить в федеральном законодательстве принципы правового регулирования иностранных инвестиций, четко обозначить его цели и задачи, а также создать специальный орган исполнительной власти по регулированию иностранных инвестиций. Это позволило бы унифицировать правовые условия и механизмы участия иностранных инвесторов в экономике Российской Федерации и способствовало бы формированию предсказуемого и прозрачного делового климата для иностранных инвесторов.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: СПС КонсультантПлюс.
2. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2004.
3. Морозоваяя Л.А. Теория государства и права. М.: Норма, 2005
4. Тен А.Л. Содержание административно-правового регулирования экономических отношений в переходный период. Дис…. канд. юр. наук. М., 1998.
5. Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М.: Науч.-практ. изд. Волтерс Клувер, 2005. С. 191.
6. Федеральный закон от 09 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: СПС КонсультантПлюс.
7. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 28, ст. 3493.
8. Федеральный закон от 29 апреля 2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». - [электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: СПС КонсультантПлюс.