К ВОПРОСУ О САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Карпов Эдуард Сергеевич

канд. юрид. наук, старший преподаватель ВЮИ ФСИН России, г. Владимир

E-mail: esk33@mail.ru

Стремление государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является юридическая ответственность. Институт финансово-правовой, бюджетно-правовой или бюджетной ответственности является принципиально новым правовым институтом, который ранее не был исследован в теории права. В научной литературе до сих пор понятию «бюджетная ответственность» не дается однозначного толкования. Это порождает необходимость анализа места данного вида ответствен­ности в системе юридической ответственности отечественного права.

Юридическая ответственность выступает одним из видов социальной ответственности, а главной ее особенностью является то, что она связана с нарушением юридических норм, за соблюдением которых следит принудительный аппарат государства. В силу особой значимости соблюдения установленных правил поведения в сфере публичной финансовой деятельности, государством установлен целый спектр правонарушений в сфере финансовой деятельности, за которые предусматриваются различные виды юридической ответственности. Юридическая ответственность — это способ реагирования государства на правонарушение. Привлечение к ответственности — одна из форм реализации права, а именно применение, поскольку здесь достигается та цель, на которую рассчитывал законодатель.

В научной и учебной литературе вопрос о классификации видов юридической ответственности остается дискуссионным. Наиболее распространенной в отечественном правоведении является классификация видов юридической ответственности по ее отраслевой принадлежности. Например, с точки зрения А. В. Мелехина, «в юридической науке при отраслевом подходе выделяют следующие виды юридической ответственности:

·гражданско-правовая ответственность (имущественные санкции);

·административная ответственность (штраф, конфискация, возмездное изъятие предмета, административный арест);

·дисциплинарная ответственность —применяется за правонарушения, допущенные в рамках действующих трудовых правоотношений (выговор, замечание, увольнение...);

·уголовная ответственность (наказание, применяемое только судом к лицам, виновным в уголовном преступлении)» [9, с. 265].

Признание перечисленных видов юридической ответственности является традиционным в российской теории права, эти виды ответственности соответствуют таким отраслям права как гражданское, административное, дисциплинарное, уголовное. Однако ряд авторов расширяет указанный перечень. Например, Н. И. Матузов по отраслевому признаку выделяет следующие виды юридической ответственности: 1) уголовную; 2) гражданскую; 3) администра­тивную; 4) дисциплинарную; 5) материальную; 6) процессуальную; 7) конституционную [8, с. 213].

Достаточно радикально к определению видов юридической ответственности подходят Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский. По их мнению, любая отрасль права, если она сформировалась в качестве самостоятельной, должна обладать собственным институтом юридической ответственности. Авторы, учитывая отраслевой критерий, дифференцируют юридическую ответственность на следующие профилирующие виды: конституционную, гражданско-правовую, трудовую, административную, финансовую, уголовную, уголовно-исполнительную, гражданско-процессуальную и уголовно-процессуальную ответственность [15, с. 650]. О самостоятельности того или иного вида юридической ответственности по мнению Р. Л. Хачатурова и Д. А. Липинского, свидетельствует ряд дополнительных признаков: кодифицированный нормативный правовой акт, предусматривающий юридическую ответственность; особенности процессуального осуществления; наличие самостоятель­ного правонарушения (объекта правонарушения); вид установленных государством неблагоприятных последствий совершенного деяния.

Н. В. Витрук в качестве основного критерия классификации видов юридической ответственности предлагает деление российского права на частное и публичное. В публичном праве Н. В. Витрук выделяет конституционную ответственность, государственно-правовую ответственность, включающую в себя дисциплинарную, административную и уголовную виды ответственности, и муниципальную ответственность. Для частного же права, по мнению Н. В. Витрука, характерна гражданско-правовая ответственность, которая может иметь внутривидовую дифференциацию (семейно-правовая, материальная, таксовая и др.) [2, с. 70].

Вопрос о финансовой ответственности достаточно сложный и спорный. Одни ученые, в основном теоретики, считают, что самостоятельного вида финансово-правовой ответственности не существует [3, с. 215—233], другие ученые, главным образом специалисты по финансовому праву, придерживаются противоположного мнения [11, с. 173—182]. Однако и среди последней группы ученых нет единого мнения. Одни специалисты считают, что имеется только финансовая ответственность [12, с. 9—13], другие допускают также наличие отраслевой налоговой ответственности [7, с. 158—195]. О. М. Гейхман предлагает ввести понятие бюджетной ответственности [4, с. 98].

По мнению Т. В. Конюховой, ответственность за нарушение финансового законодательства (финансово-правовая ответственность) является самостоятельным видом юридической ответственности, в которой могут быть выделены ее подвиды: налоговая ответственность (отраслевой подвид), ответственность за нарушение налогового законодательства (комплексный подвид), ответственность за нарушение бюджетного законодательства и бюджетная ответствен­ность (в части ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц, или солидарной ответственности по гарантиям государства) [6, с. 37—48].

Автор полагает, исследовать природу финансово-правовой или бюджетной ответственности можно в двух аспектах. Первый аспект — это доктринальный, в этом аспекте проблема наличия финансовой (бюджетной, налоговой) ответственности решается ответом на вопрос «как, по мнению ученых, должна складываться ситуация». Анализ места, роли, признаков финансовой ответственности с позиции теории показывает следующее. Общепризнано, что правоприменительную деятельность публичных органов исполнительной власти обслуживает административное право. Отсюда ряд авторов делают выводы, что по своей юридической сущности налоговая или бюджетная ответствен­ность является разновидностью административной ответственности и должна быть урегулирована нормами административного права. Справедливо мнение Э. М. Цыганкова, который отмечает, что вследствие отсутствия теоретического фундамента для построения НК РФ законодатель проигнорировал тот факт, что характер и вид юридической ответственности зависят от характера и вида правоотношений, а никак не от названия нормативного акта или сферы человеческой деятельности. «Понятие налогового правонарушения, по сути, практически аналогично понятию административного правонарушения (проступка), но представлено без определения вида применяемой юридической ответственности. При столь предметном подходе к природе юридической ответственности КоАП РФ с легкостью распадается на десяток «маленьких кодексов» — кодекс о транспортных правонарушениях, кодекс о правонарушениях в сфере управления и т. д. …В результате мы сможем сбиться со счета, утонув в многообразии видов юридической ответственности. Подобное дробление административной ответственности идет вразрез с глобальными процессами развития законодательства и права, выражающееся в форме унификации и кодификации», — считает Э. М. Цыганков [16, с. 87].

Второй аспект — практический или прикладной. В этом аспекте представляется необходимым необходимо получить ответ на вопрос, «как фактически складывается ситуация».

Пешкова Х. В. анализируя признаки бюджетной ответственности, справедливо отмечает, что «ответственность за нарушение бюджетного законодательства отвечает признакам, свойственным юридической ответственности:

·наступает за нарушение норм права;

·в мерах ответственности выражена правовая оценка деяния от имени государства;

·регулируется нормами права;

·влечет за собой применение к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения;

·является механизмом охраны правопорядка, а именно соблюдения финансовой дисциплины;

·привлечение к ответственности только в случае доказанности факта совершения правонарушения;

·реализуется в процессуальных формах» [10].

Полагаем, соответствие бюджетной ответственности общим признакам юридической ответственности — это одно из оснований утверждать о самостоятельности данного вида юридической ответственности.

В данном контексте, полагаем, следует выделить обязательные признаки и элементы, присущие любому виду юридической ответственности и проследить их наличие в законодательстве, регламентирующим бюджетную ответственность. К числу элементов юридической ответственности предлагаем отнести те элементы, которые должны отвечать на следующие вопросы: кто, за что, в каком порядке, на основании какого закона и кем может привлекаться к ответственности. Полагаем, любая юридическая ответственность должна содержать эти элементы, закрепленные законодательно, так как отсутствие в законе хотя бы одного из этих элементов привлечение к ответственности делает незаконным. Проанализируем наличие этих элементов в уголовной, административной и бюджетной ответственности.

Первый элемент — это нормативное правовое регулирование юридической ответственности. Любой вид юридической ответствен­ности обязательно должен быть закреплен законодательно. Так, основанием уголовной ответственности выступает Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК РФ) [13], административной — Кодекс Российской Федерации об административных правонару­шениях (далее — КоАП РФ) [5]. Бюджетная ответственность также закреплена в собственном нормативном правовом акте — Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ) [1].

Второй элемент — это фактическое основание юридической ответственности, которым выступает совершенное правонарушение. Часть 1 ст. 14 УК РФ содержит понятие преступления, п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, а ст. 281 БК РФ понятие нарушение бюджетного законодательства, которое, по мнению автора, более корректно следует называть бюджетным правонарушением. Также особенные части УК РФ, КоАП РФ содержат конкретные виды преступлений, правонарушений, за которые налагается тот или иной вид юридической ответственности. В БК РФ конкретный перечень бюджетных правонарушений представлен в ст. ст. 289—306.

Третий элемент – это субъект правонарушений. В УК РФ это только виновное физическое лицо, в КоАП РФ это виновные физическое либо юридическое лицо. По смыслу БК РФ субъектом бюджетного правонарушения может быть только юридическое лицо. При этом виновные в указанных правонарушениях должностные лица при наличии оснований могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности.

Четвертый элемент — процессуальный порядок привлечения к ответственности. Разумеется, он должен быть детально зафиксирован в соответствующем законодательстве. Привлечение к уголовной ответственности подробно регламентируется Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Привлечению к административной ответственности посвящен раздел IVКоАП РФ. В рамках бюджетной ответственности этот элемент практически не раскрыт, в общих чертах порядок привлечения к бюджетной ответственности урегулирован в ст.ст. 284, 284.1 БК РФ. Однако, не смотря на наличие пробелов, нет никаких оснований использования в порядке привлечения к бюджетной ответственности норм законодательства других отраслей права, например КоАП РФ. Это еще раз подтверждает существующее отграничение бюджетной от административной ответственности.

Пятый элемент — это определение круга субъектов, уполномоченных привлекать к ответственности. К уголовной ответственности привлекает исключительно суд. К административной ответственности привлекает суд, а также целый ряд государственных органов, перечисленные в гл. 23 КоАП РФ. К бюджетной ответственности согласно ст. 284 и 284.1 БК РФ привлекают руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, руководители Федерального казначейства и его территориальных органов, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители.

Шестой элемент — наличие санкций. Виды уголовных наказаний перечислены в ст. 44 УК РФ, административных наказаний в ст. 3.2 КоАП РФ, а перечень санкций за нарушение бюджетного законодательства закреплен в ст. 282 БК РФ.

Таким образом, анализ нормативного правового регулирования показывает, что бюджетная ответственность, наряду с уголовной или административной ответственности, обладает всеми закрепленными в законе признаками юридической ответственности, и потому фактически выступает самостоятельным видом юридической ответственности. Видно, что бюджетному правонарушению присущи признаки, которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечет за собой не административную, уголовную и гражданско-правовую, а именно бюджетную ответственность как разновидность юридической ответственности.

Тем не менее, большинство авторов учебной и научной литературы выделяют скорее не бюджетную, а финансовую или финансово-правовую ответственность. Например, по мнению М. Б. Разгильдиевой «термином «финансово-правовая ответствен­ность» обозначается система различных ее подвидов: налоговая ответственность, бюджетная, финансовая ответственность в сфере банковской деятельности, финансовая ответственность в сфере обязательного социального страхования» [11, с. 174]. Автор полагает, единственным критерием, позволяющим объединить перечисленные виды ответственности, является то, что все данные виды существуют в рамках одной самостоятельной отрасли права — финансового права. Единый правовой акт, который устанавливал бы общие положения, относящиеся ко всем видам финансовой ответственности, в настоящее время отсутствует. В силу того, что более ничего общего в перечисленных видах ответственности нет, и каждый перечисленный вид юридической ответственности обладает всеми самостоятельными элементами, закрепленными в самостоятельных законодательных актах, по мнению автора, следует выделять отдельные виды юридической ответственности (бюджетная, налоговая, ответствен­ность в сфере обязательного социального страхования), возникающих в сфере финансовой деятельности публичных образований. Определяя место института бюджетной ответственности в системе учебной дисциплины финансовое право, наиболее верной представляется позиция, изложенная в учебном пособии под редакцией М. В. Карасевой, в котором в главе, посвященной понятию бюджета и бюджетного права Российской Федерации, содержится параграф, озаглавленный «Бюджетно-правовая ответственность» [14].

Таким образом, по мнению автора, исследовать природу финансово-правовой или бюджетной ответственности можно в двух аспектах. Первый аспект — это доктринальный, в этом аспекте проблема наличия финансовой (бюджетной, налоговой) ответствен­ности решается ответом на вопрос «как, по нашему мнению, должно быть». Анализ места, роли, признаков финансовой ответственности с позиции теории права показывает, что по своей юридической сущности налоговая или бюджетная ответственность является разновидностью административной ответственности и должна быть урегулирована нормами административного права. Второй аспект — практический или прикладной. В этом аспекте необходимо получить ответ на вопрос, «как фактически складывается ситуация». Анализ признаков бюджетной ответственности, а также закрепленных в законодательстве ее элементов свидетельствует, что бюджетная ответственность, наряду с уголовной или административной ответственности, обладает всеми закрепленными в законе признаками и элементами юридической ответственности, и потому фактически выступает самостоятельным видом юридической ответственности. Бюджетному правонарушению присущи признаки, которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечет за собой не административную, уголовную и гражданско-правовую, а именно бюджетную ответственность как разновидность юридической ответственности.

Список литературы:

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ //СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2.Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009. —432 с.

3.Власенко Н. А. Теория государства и права. М., 2009.

4.Гейхман О. М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2004. —22 с.

5.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть1). Ст. 1.

6.Конюхова Т. В. Об ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 37—48.

7.Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник / Ю. А. Крохина. – 4-е изд., перераб. и доп. —М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. —720 с.

8.Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. —512 с.

9.Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007. —640 с.

10.Пешкова Х. В. К вопросу об особенностях ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Налоги (журнал). 2009. № 3.

11.Разгильдиева М. В. Финансово-правовая ответственность // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 173—182.

12.Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству // Финансовое право. 2004. № 5. С. 9—13.

13.Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

14.Финансовое право России : учеб. пособие / отв. ред. М.В. Карасева. —4-е изд., перераб. и доп. —М.: Издательство Юрайт ; ИД Юрайт, 2011. —369 с.

15.Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. СПб., 2007. —950 с.

16.Цыганков Э. М. Ответственность налогоплательщика в аспекте соотношения публичного и частного права. М.: Проблемы применения и системного развития налогового законодательства в аспекте соотношения публичного и частного права. Издательский дом Экономическая газета, 2005. С. 87—117.