НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент филиала Российского государственного гуманитарного университета, г. Великий Новгород

Богданов Анатолий Геннадьевич

адвокат коллегии адвокатов «Защитник», г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

В настоящее время регулирование административных правоотно­шений сопровождается процессами, которые во многом могут быть устранены посредством систематизации административного законода­тельства. В действительности, нормы одного закона исключают адми­нистративное правовое установление другого, законодательные поло­жения часто не ясны и не конкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные акты, которые дублируют и подменяют КоАП РФ и другие федеральные законы. Административная ответст­венность субъектов является юрисдикцией как Российской Федерации, так и субъектов РФ, которые имеют полномочия на издание норматив­ных актов об административной ответственности. В современных условиях, когда происходит осознание значимости административной составляющей в жизни каждого гражданина и общества в целом, а одновременно стремительное увеличение объемов нормативного мате­риала, рост интереса к вопросу систематизации административного законодательства является вполне закономерным.

В связи с отсутствием обособленных нормативных актов, регули­рующих исключительно административный процесс либо администра­тивное материальное право, необходимо обратиться к науке админист­ративного права, предлагающей различные подходы к систематизации административного законодательства. В юридической литературе весьма активно высказываются предложения о разработке и принятии Административно-процессуального кодекса Российской Федерации и тем самым дальнейшей систематизации административного права, разделив весь объем административного законодательства на мате­риальную и процессуальную составные части [7, с. 104; 14, с. 196—199; 12, с. 54; 3, с. 158]. Разделяя мнение Салищевой Н. Г. [15, с. 93—98], необходимо отметить, что реализация предложения о формирова­нии отдельного Административно-процессуального Кодекса, требует немедленного воплощения, так как наличие в одном кодексе материальных и процессуальных норм в значительной мере затрудняет практику применения норм административного права.

В науке административного права существуют различные взгля­ды на систему административного права, а также административного процесса. Двойственность понятий административной правосубъект­ности и административно-процессуальной правосубъектности, приво­дит к несовпадению содержания отдельных субъектов административ­ного права.

Например, Ю. Н. Старилов в целом ряде своих научных работ отстаивает идею о тождественности таких понятий, как администра­тивный процесс, административное судопроизводство, административ­ная юстиция [17, с. 6-32]. Подобные дискуссии указывают на то обстоятельство, что в этой сфере у административистов имеются проблемы, без решения которых создание полноценного администра­тивно-процессуального кодекса невозможно.

Широта и емкость административно-процессуальных отношений создают предпосылки для выделения неограниченного перечня различных видов административных производств, особенно если учесть, что при желании каждое из выделяемых производств может быть рассмотрено как ряд самостоятельных составляющих. Практичес­ки все разработчики предлагают свои разновидности административ­ных производств, например, судебное обжалование административных актов; производство по делам об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и организаций; производство по делам об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией или отказом в государст­венной регистрации общественных или религиозных объединений, а также решений о ликвидации, запрете, приостановлении или ином ограничении их деятельности; административно-договорное произ­водство и т. д. Очевидно, что данный список можно было бы продол­жить. Например, выделить производства по приватизации государст­венного и муниципального имущества; распределению ресур­сов [16, с. 38, 2], учредительное [1, с. 128—131; 13, с. 53], по примене­нию мер воздействия, предусмотренных законодательством о защите прав несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ) и т. д.

В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют ряд органов и лиц, выполняющих различные процессуаль­ные функции. Они объединяются общим термином «субъекты производства». Наряду с субъектами, непосредственно осуществляю­щими его, в произ водстве участвуют и иные субъекты. Обстоятель­ную характеристику этим субъектам дает законодатель, выделивший их в КоАП РФ в гл. 21 «Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении» [8]. Одни из указанных субъектов участвуют в производстве в связи с тем, что при рассмот­рении дел об административных правонарушениях затрагиваются их интересы, поэтому государство предоставило им права, обеспечи­вающие возможность активного участия в рассмотрении дел. Другие же своих личных интересов в производстве по делу не имеют, но независимо от этого привлекаются к участию в нем в связи с тем, что это необходимо для выяснения истины, наиболее полного и всесто­роннего установления всех обстоятельств по делу. Все лица, участвую­щие в производстве по делам об административных правонарушениях, реализуют свои права и выполняют обязанности посредством правоот­ношений, в которые они вступают с другими субъектами производст­ва. Соответственно в производстве по делам об административных правонарушениях все лица, участвующие в нем, независимо от форм, объема прав и обязанностей также выступают субъектами произ­водства и обладают правосубъектностью. Несмотря на то, что процессуальное положение каждого из участников определено в КоАП РФ (в частности, объем их процессуальных прав и обязанностей далеко не одинаков), наличие ряда общих признаков, характеризую­щих их правовой статус, определило позицию законодателя, выделив­шего эту группу субъектов в самостоятельной главе КоАП РФ. Таким образом, по своему правовому статусу, месту в структуре админист­ративно-процессуальной деятельности, выполняемым функциям, заинтересованности в деле и иным параметрам понятия «участник производства» и «субъект производства» далеко не однозначны, и первое понятие следует признать более узким, чем второе, входящим в него. В иных производствах, входящих в структуру административ­ного процесса, такая детальная регламентация их участников отсутствует.

В связи с этим представляется правильным определить, что характерная для отдельных административно-процессуальных произ­водств подчиненность понятия «участник производства» по отношению к понятию «субъект производства» верна и для всего административного процесса в целом. Таким образом, участники административного процесса могут быть охарактеризованы как граждане, иные лица, организации в лице их представителей, наделен­ные правами и несущие определенные обязанности, которые позво­ляют им участвовать в рассмотрении административных дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных инте­ресов представляемых ими лиц, граждан или организаций, а также содействовать осуществлению административного процесса.

Центральное место в системе процессуальных норм, заключен­ных в кодексе, занимает правонарушитель. Несмотря на то, что пред­полагаемый правонарушитель, еще не признанный в установленном судом порядке, таковым поименуется, наступают последствия презумпции виновности, так как в административном процессе отсутствуют соответствующие отграничения правосубъектности обви­няемого в правонарушении и правонарушителя. Однако, некоторые ав­торы, не только допускают двойственность субъектов административ­ного процесса, но вместе с тем допускают, что одной из особенностей административно-процессуальных правоотношений является то, что в них могут участвовать и некоторые субъекты, которые, по общему правилу, не участвуют в материальных административно-правовых отношениях, например, мировой судья. Таким образом, так назы­ваемая «универсальность» субъектов административно-процессуаль­ных правоотношений по сравнению, например, с субъектами граж­данско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношений, обла­дающих в известной мере ограниченным субъектным составом, огра­ничивает субъекты административных правоотношений в их праве.

По мнению С. Н. Махиной, административный процесс может быть рассмотрен с точки зрения управленческого процесса как под отрасль административного права и как административный процесс как форма правосудия. С. М. Махина отмечает, что в управленческом процессе участвуют три группы субъектов. Первую (самую немного­численную) группу составляют субъекты, «наделенные исключитель­но властными полномочиями (управляющая сторона) — Президент Российской Федерации, некоторые высшие должностные лица, выс­шие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другие. Вторую группу составляют субъекты, на которых распрост­раняется это властное воздействие (управляемая сторона). К ним отно­сятся физические лица (не наделенные властными полномочиями в сфере управления граждане и лица без гражданства), юридические лица, общественные организации и др. Третья группа включает тех субъектов, которые одновременно обладают и властными полномо­чиями и находятся под управленческим воздействием (в различных управленческих отношениях выступают или как управляющая сторо­на, или как управляемая). Это — должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов государственной власти и др. [13, с. 53] С другой стороны, по мнению С. М. Махиной, административный процесс представляется как форма правосудия, то к его субъектам относятся две группы. Первая — это субъекты, непосредственно заинтересованные в результатах юриди­ческого процесса, чьи интересы и субъективные права подлежат защи­те всеми процессуальными способами и приемами. Например, в гражданском процессе — истец и ответчик, а в административном — жалобщик и административный орган. Вторая группа — это лидирую­щие субъекты, выполняющие свои функции в «чужом» интересе, в целях законного и обоснованного решения рассматриваемого юриди­ческого дела. Это — суд, прокурор и другие должностные ли­ца [13, с. 53]. Рассмотрев такое деление, можно сделать вывод, что административный процесс может быть представлен как деление административного процесса на две стадии: внесудебного и судебного рассмотрения дела, что в целом не дает оснований определения пра­вового положения субъектов в административном процессе. Предс­тавляется, что данное определение субъектов административного процесса представляется ошибочным. Поэтому, рассматривая адми­нистративный процесс, необходимо исходить из существа процес­суальных норм, обеспечивающих его, что возможно с точки зрения определения правосубъектности в административном процессе, отгра­ничив субъекты материального и процессуального административного права.

Изменение подведомственности рассмотрения дела об админист­ративном правонарушении также приводит к нарушениям администра­тивного процесса. Например, 3 марта 2011 года был принят закон Новгородской области № 930-ОЗ «Об административной комиссии городского округа Новгородской области и наделении органов мест­ного самоуправления городского округа Новгородской области отдель­ными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии» (далее — областной закон № 930-ОЗ), который, в статье 1, определяет правовые основы создания и деятельности административной комиссии городского округа Новго­родской области (далее — административная комиссия), а также наде­ляет органы местного самоуправления городского округа Новгородс­кой области отдельными государственными полномочиями по созда­нию и обеспечению деятельности административной комиссии [4].

В соответствии с ч. 1 ст. 3 областного закона № 930-ОЗ под административной комиссией понимается коллегиальный орган, создаваемый органами местного самоуправления для рассмотрения дел об административных правонарушениях, отнесенных к ее компе­тенции областным законом «Об административных правонаруше­ниях» [6]. Согласно ст. 2 закона Новгородской области от 28 декабря 2010 года № 907-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» [5] областной закон № 930-ОЗ должен быть введен в действие с 23 марта по 31 декабря 2011 года, то есть административная комиссия должна быть создана на территории городского округа Новгородской области и приступить к реализации своих полномочий не позднее 31 декабря 2011 года. В силу п. 1—1 ст. 29 областного закона «Об административных правонарушениях» рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершен­ных на территории городского округа Новгородской области, отнесено к подведомственности административной комиссии городского округа Новгородской области [6]. Ранее дела указанной категории рассмат­ривались мировыми судьями. Таким образом, с учётом положений ч. 3 ст. 1.7 КоАП РФ — производство по делу об административном право­нарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу, дела об административных правонарушениях, совершенных до 17 апреля 2011 года, начиная с указанной даты, подлежат рассмотрению тем органом, к подведомст­венности которого соответствующие дела отнесены областным зако­ном «Об административных правонарушениях» [6], то есть админист­ративной комиссией. При этом, исходя из положений ст. 2 Федераль­ного закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19] под городским округом понимается городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправ­ления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, а также могут осуществлять отдельные государст­венные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким городским округом на территории Новгородской области, в котором создана административная комиссия, является Великий Новгород, в связи, с чем рассмотрение дел об административных правонарушения, при учёте положений ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ о рассмотрении дела об административном правонарушении по месту его совершения при отсутствии ходатайства о рассмотрении такого дела по месту жительства правонарушителя, совершенных на терри­тории только Великого Новгорода отнесено к подведомственности указанной административной комиссии. Если административное правонарушение, предусмотренное ст. 6 областного закона «Об адми­нистративных правонарушениях» [6], было совершено на территории какого-либо из муниципальных районов, в том числе и на территории Новгородского района (судебные участки №№ 13, 14, 39), то дела о таких правонарушениях продолжают оставаться подведомственны мировым судьям [11]. Такое решение субъекта федерации в значи­тельной степени затрудняет производство по делам об администра­тивных правонарушениях, а также способствует избирательному регу­лированию административных правонарушений, определения субъек­тов, полномочных участвовать в процессе.

В административно-правовой науке наиболее распространена точка зрения Л. В. Коваля, относящего к признакам, характеризующим понятие субъекта административно-деликатных отношений, личную и служебную юридическую заинтересованность в исходе дела, а также способность своим поведением воздействовать на развитие правоотно­шения [1, с. 128—131; 10, с. 111]. В настоящее время содержание административного процесса в значительной степени изменилась, а также изменился объем пассивного и активного административно-процессуального права отдельных субъектов. Например, условием применения административной ответственности выступает определен­ная процедура — производство по делам об административных правонарушениях, которая регламентирует порядок возбуждения, рассмотрения, пересмотра дел об административных правонаруше­ниях, определяет правовой статус участников. Производство по делам об административных правонарушениях выступает гарантией соблю­дения прав привлекаемых к административной ответственности лиц. Значительная роль в производстве по делам об административных правонарушениях отдана суду. Вместе с тем потребность общества в оперативном реагировании власти на различные правонарушения диктует необходимость и во внесудебной процедуре административ­ного производства. Однако и внесудебное рассмотрение должно про­ходить по правилам, установленным производством по делам об адми­нистративных правонарушениях и регламентированным Кодексом об административных правонарушениях РФ. Основную причину затруд­нений в создании административно-процессуального кодекса в совре­менных условиях сформулировал Ю. А. Тихомиров, утверждая, что явно не хватает материала для создания данного акта [18, с. 13]. Безусловно, речь, конечно, идет не об отсутствии необходимого коли­чества нормативных источников. Создание такого кодекса возможно лишь при условии глубокой научной проработки самых разнообраз­ных направлений административно-процессуальной деятельности, выявлении и обосновании критериев административного производст­ва, общих закономерностей, принципов, запретов, вопросов взаимоза­висимости и взаимообусловленности различных административных производств.

Процессуальная форма выступает важнейшим условием призна­ния лица виновным и применения к нему мер административного на­казания. Эта форма должна быть соблюдена независимо от того,какой орган рассматривает дело, и предусмотрена ли она в специальном законе. Поскольку указанные деяния являются административными правонарушениями, по смыслу ст. 118 (ч. 2) Конституции РФ [9] в данном случае должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений. При этом подлежит доказыванию, как сам факт соверше­ния соответствующего правонарушения, так и степень вины правона­рушителя.При отсутствии вины физического и юридического лица административная ответственность к ним применяться не может.

В отношении правовых оснований привлечения лица к административной ответственности, необходимо обратить внимание не только на законность самого нормативного правового акта, устанав­ливающего определенные правила поведения и ответственность за их нарушение, но и на полномочия должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, а также должност­ного лица или органа, рассмотревшего дело о привлечении к адми­нистративной ответственности. Нередки случаи, когда протоколы об административном правонарушении составляются должностными лицами, не имеющими соответствующих полномочий, или дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются органами вне рамок их компетенции.

Необходимо отметить, что административный процесс отличает­ся большим массивом нормативных актов, к ним относятся и Консти­туция РФ, конституции, уставы субъектов РФ, регулирующие некото­рые процедурные вопросы деятельности правительств, администра­ций, федеральные законы, КоАП РФ. Вместе с тем, основная масса административно-процессуальных норм содержится в ведомственных нормативных актах, нормативный материал разрознен, единые пра­вила административного процесса отсутствуют. Поэтому целесообраз­но разработать и принять Административно-процессуальных Кодекс РФ, который позволил бы упорядочить нормы административно-процессуального права и отграничить их от административного мате­риального права. Выделение разделов 4 и 5 КоАП РФ в отдельный кодекс, видимо, будет предполагать расширение правил производства по делам об административных правонарушениях, детализации его институтов. Вместе с тем возникают два вопроса.

Во-первых, сама по себе тенденция расширения перечня правил может заслуживать неоднозначной оценки. Так, если речь идет о вклю­чении особенностей порядка производства по делам об администра­тивных правонарушениях в отношении отдельных субъектов, обла­дающих административно-юрисдикционным иммунитетом, согласова­нии положений КоАП РФ и АПК РФ, либо о включении в текст кодекса тех правил, которые включены в различные нормативные источники. Например, более детальная регламентация права состав­ления протокола об административном правонарушении, необходим более избирательный подход.

Некоторые авторы полагают, что отсутствуют реальные негатив­ные последствия объединения материально-правового и процессуаль­ного компонентов в одном документе, что это компенсируется удобством применения КоАП РФ, особенно если учитывать режим работы и квалификацию должностных лиц, его применяющего. Бах­рах Д. Н. отмечает, что если основной причиной является разница в правовой природе этих компонентов, то не проще ли решить данную проблему, изменив название КоАП РФ, например, на Кодекс РФ об административной ответственности [2], тем более что кодификация в основе своей предполагает объединение норм, а не наоборот. Возмож­но, существующую структуру КоАП РФ с учетом его объема и особен­ностей применения следует относить не к его недостаткам, а к его достоинствам.

В связи с этим, представляется разумной и третья точка зрения, предлагающая выделить из КоАП РФ в отдельный кодекс Правил дорожного движения (ПДД) в связи с обособленностью нормативного регулирования, особым правовым статусом объектов и субъектов ПДД.

Проблема двойственности субъектов в административном праве и процессе влияет на эффективность применения административно-правовых мер. Несмотря на увеличение количества правовых актов, проблема административной ответственности физических и юриди­ческих лиц не получила должного решения ни в теории ни на практи­ке. Основы административно-процессуального законодательства долж­ны содержать нормы: направленные на согласование административ­но-процессуального законодательства и не подменяющие собой уже существующие правила, требующие учета при разработке всех последующих нормативных правовых актов, регламентирующих административно-процессуальные отношения, как федерального, так и регионального уровней; имеющие прямое действие, способные непос­редственно влиять на те сферы общественных отношений, которые имеют соответствующее нормативное обеспечение.

Требуют регулирования правила, которые могут в отдельных случаях не применяться по причине отсутствия в соответствующем нормативном акте прямого предписания. Например, о необходимости вручения расписки должностным лицом при получении от гражданина каких-либо документов, письменного отказа в принятии документов; о недопустимости возложения на гражданина обязанности представлять документы, не предусмотренные действующим законодательством; недопустимости ссылок должностного лица на отсутствие в тексте ведомственной инструкции нормы, соответствующей требованию закона; о недопустимости обратной силы актов, ухудшающих положе­ние граждан и организаций в сфере административно-процессуальных отношений; о правилах исчисления установленных сроков, последст­виях их нарушения; и т.д.

Особого внимания заслуживает вопрос о взаимозависимости различных видов административных производств. Например, отсутст­вие составленного протокола об административном правонарушении может являться основанием для отказа в совершении определенных действий, хотя такая зависимость вовсе не следует из текста соответствующего законодательства. Полагаем, что новый кодекс в целях более эффективной защиты прав и свобод граждан должен регламентировать способы и механизм самозащиты от действий и решений, нарушающих их права и свободы. Считаем, что такой под­ход не только позволит достаточно быстро получить научно обосно­ванный и приносящий реальную практическую пользу нормативный правовой акт, но и послужит основой к созданию административно-процессуального кодекса.

Рассмотрев проблемы систематизации и кодификации админист­ративного законодательства следует отметить, что реформирование административной правовой системы неизбежно потребует создания административно-процессуального кодекса, выделения отдельных час­тей из кодекса в самостоятельные нормативные акты, а также совер­шенствования нормативного регулирования административного управления.

Список литературы:

1. Андреева Л. А. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе (по материалам Новгородской области) [Текст] / Л. А. Андреева // Административное пра­во Российской Федерации: Проблемные вопросы развития отрасли право­вой системы преподавания курса: Сб. статей [под общ.ред. Н. Г. Сали­щевой]: НовГУ им.Ярослава Мудрого. — Новгород, 1999. — С. 128—131.
2. Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2.
3. Викторов И. И. К вопросу о создании в Российской Федерации института административного судопроизводства // Актуальные проблемы админист­ративного и административно-процессуального права: Материалы между­народной научно-практической конференции / Под ред. начальника Мос­ковского университета МВД России, доктора юридических наук, профес­сора В. Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 158.
4. Закон Новгородской области № 930-ОЗ от 23.03.2011 «Об админист­ративной комиссии городского округа Новгородской области и наделении органов местного самоуправления городского округа Новгородской области отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административной комиссии» — [Электрон­ный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/
5. Закон Новгородской области от 28 декабря 2010 года № 907-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/
6. Закон Новгородской области от 11.08.2008 № 362-ОЗ «Об администра­тивных правонарушениях» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://region.adm.nov.ru/vlast/duma/
7. Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский юридический институт МВД России, 1996. С. 104.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
9. Конституция Российской Федерации. — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/
10. Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. К., 1979. С. 111.
11. Новгородский областной суд. Офиц.сайт. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://oblsud.nvg..sudrf.ru/
12. Масленников М. Я. Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях необходима концептуальная реконструкция // Полицейское право. 2006. N 2 (6). С. 54.
13. Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1999. — С. 53.
14. Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 196 — 199.
15. Салищева Н. Г. Проблемные вопросы проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях [Текст] / Салищева Н. Г.// Административное право Российской Федерации: Проблемные вопросы развития отрасли правовой системы преподавания курса: Сб.статей [ под общ.ред. Н. Г. Салищевой ] : НовГУ им.Ярослава Мудрого. — Новгород, 1999. — С. 93—98.
16. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 38.
17. Старилов Ю. Н. Административная юстиция: исторические корни и новейшее развитие института административного судопроизводства (вступительная статья) // Административная юстиция: конец 19 — начало 20 века: Хрестоматия. Ч. 1 / Сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. С. 6 — 32.
18. Тихомиров Ю. А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 13.
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/