ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПЕРИОД МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА В ИСЛАНДИИ

Песина Елена Аркадьевна

ассистент кафедры административного и финансового права, юридический факультет, Чебоксарский кооперативный институт (филиал) АНО ВПО ЦС РФ Российский университет кооперации, г. Чебоксары

E-mail: 

12 марта 2012 года Исландия досрочно выплатила 1\5 своего долга перед Международным валютным фондом (Далее — МВФ). Запланирована изначально эта выплата была на 2013 год. Будучи первой страной, пережившей недавний мировой финансовый кризис, Исландия воспринимается на данный момент, как пример того, как преодолевать глубокую экономическую депрессию, не принося в жертву социальное благополучие [1].

До кризиса, начавшегося в августе 2008 года, Исландия была одной из самых экономически развитых стран. В 90-е годы в Исландии произошел бум развития финансовой системы, стала укрепляться банковская система. Самые крупные банки Исландии признавались финансово устойчивыми международными рейтинговыми агентствами, отмечалась диверсификация расходов и доходов. Банки могли рассчитывать на помощь государства в случае неблагоприятных явлений в банковской системе. Отмечалась также жесткая конкуренция между банками внутри страны.

Тем не менее, Исландия стала первой страной мира, в которой финансовый кризис привел к катастрофическим последствиям. Вопрос о том, почему в программе МВФ по оказанию помощи странам, пострадавшим от кризиса, Исландия заняла первое место, беспокоит многих ученых. В то же время более интересен вопрос о том как удалось этой стране выбраться из сложившейся ситуации, находясь на грани банкротства. Из отчетов МВФ видно, что Исландия практически оправилась от кризиса, досрочно погашает долги и должна в скором времени вернуться к докризисным показателям экономики.

В данной статье автор рассматривает особенности государственно-правового регулирования банковской деятельности в Исландии в период мирового финансового кризиса.

В результате развития банковской системы Исландия буквально стала страной банков. Зарубежные активы местных банков стали во много раз превышать ВВП страны. Это и стало критическим фактором, приведшим Исландию на грань банкротства. История с огромными потоками спекулятивного капитала и образованием мыльных пузырей не нова для Европы. Франция, Германия и Англия пережили подобные кризисы в середине XIX в. Схожая ситуация сложилась и в Исландии к 2008 году. Государство позволило себе чрезмерно выросшую банковскую систему. При такой банковской системе Центральный банк Исландии (Далее — ЦБИ) потерял возможность служить в качестве кредитора в последней инстанции и осуществлять рефинансирование кредитных организаций. «После приватизации банковского сектора в 2003 году банки увеличили свои активы со 100 % ВВП до 1000 % ВВП» [1].

Государственно-правовое регулирование рынка финансовых услуг в целом осуществляется Управлением по финансовому надзору Исландии. Государственно-правовое регулирование банковской деятельности в Исландии осуществляет Центральный Банк Исландии. Делает он это в соответствии с Актом «О Центральном Банке». Центральный банк Исландии (Seðlabanki Íslands) является независимым образованием, принадлежащим государству, которое, тем не менее, обладает отдельными органами управления. ЦБИ отвечает за денежную политику в Исландии, основной целью которой является стабильность, в чем он не сильно отличается от Банка России. Главные задачи Центрального Банка Исландии: стабилизация цен, управление инфляциейи курсом национальной валюты страны. ЦБИ обязан вносить вклад в экономическую политику Правительства, но до тех пор, пока это не противоречит достижению целей стабильности денежно-кредитной системы страны [4]. Как и Банк России, Банк Исландии осуществляет эмиссию денежных знаков, устанавливает курсы валют, управляет внешними резервами, организует систему расчетов внутри страны и с иностранными государствами.

В целом, ЦБИ находится под управлением Министерства экономических отношений Исландии и Попечительского совета, выбираемого в составе 7 человек Парламентом. Полномочия этого совета схожи с полномочиями российского Национального банковского совета. Министр экономических отношений назначает Управляющего ЦБИ на 5-ти летний срок. При этом решения по осуществлению ЦБИ денежной политики принимаются специально созданным Комитетом по денежной политике. По остальным вопросам решения принимает управляющий банком [4].

В соответствии со специальным решением Совета директоров ЦБИ от ноября 2006 года на Банк Исландии возлагаются определенные полномочия в сфере финансовой стабильности.

Одной из основных задач Банка Исландии является продвижение эффективной и безопасной финансовой системы, включая внутренние финансовые системы и организацию осуществления международных финансовых расчетов. В последние годы большинство Центральных банков уделяли наибольшее внимание этой задаче, что является необходимым в виду недостатка регулирования международного движения капиталов. На глобальном уровне возросшее внимание уделяется активному контролю над финансовой деятельностью с целью предотвращения финансовых кризисов. Один раз в год Банк Исландии публикует отчет о финансовой стабильности [4].

Для обеспечения безопасной финансовой системы ЦБИ сотрудничает с Управлением по финансовому надзору Исландии. Это сотрудничество выражается не просто в мониторинге финансовой ситуации, но фокусировке на тех факторах, которые могут представлять риск.

Основные полномочия ЦБИ по поддержанию финансовой стабильности в соответствии с решением Совета директоров 2006 года сводятся, в целом, к следующему: установление нормативов ликвидности для кредитных организация и контроль над их соблюдением; разработка поправок в законодательство в этой сфере; сбор информации и анализ безопасности и стабильности финансовой системы; регулярные встречи с директорами основных финансовых организаций и с экспертами в этой области, если это необходимо; исследование наиболее важных факторов, влияющих на финансовую стабильность; сравнение Исландского и иностранных финансовых рынков; сотрудничество с Центральными банками иностранных государств [4].

Принятый в мае 2001 г. Акт о Центральном банке Исландии был значительно дополнен в 2009 году, что было, разумеется, связано с тем, что Исландия оказалась на грани банкротства в результате мирового экономического кризиса. Также были изменены многие правила, которые принимает ЦБИ. Изменения в законе дали ЦБИ больше независимости. Законодательно был закреплен запрет на выдачи кредитов Центробанком Правительству. Министерство экономических отношений, тем не менее, все еще обладает полномочиями разрешения или не разрешения инфляционных ориентиров, денежной политики, а также курсов валют. Нововведениями были усилены также основы открытости и подотчетности работы Центробанка. В соответствии с новыми положениями ЦБИ может принимать резервные требования для кредитных организаций. ЦБИ осуществляет надзор за иностранным балансом кредитных организаций. В соответствии с нововведениями Банк Исландии разрабатывает правила работы на валютных рынках в соответствии с Актом «Об обмене валюты». В исключительных ситуациях ЦБИ может временно ограничить или приостановить торговлю на валютном рынке. Также ЦБИ может быть членом международных организаций в соответствии с осуществлением своих функций [4].

Банковский кризис в Исландии наступил тогда, когда ее ведущие банки не смогли обслуживать свои долги перед иностранными финансовыми институтами. Исландская крона резко подешевела по отношению к евро. В результате кризиса власти Исландии установили контроль над операциями крупнейших банков страны — Kaupthing, Landsbanki, Glitnir и других. Правительство приняло решение не возобновлять торги акциями этих банков. Сделки в иностранной валюте были практически приостановлены. Чтобы избежать банкротства крупнейших банков, а за ними и всей банковской системы Правительство Исландии национализировало банки и гарантировало компенсации по вкладам только отечественным вкладчикам. Вкладчикам из иностранных государств выплаты были произведены их национальными правительствами в рамках законодательной квоты по страхованию вкладов.

Массовые беспорядки, вызванные экономической ситуацией в стране и недовольством действиями правительства, привели в отставке Министра торговли, а затем и Премьер-министра Исландии вместе со всем Правительством. 1 февраля 2009 г. временное правительство возглавила Йоханна Сигурдардоттир [1].

Важным шагом нового Правительства в такой ситуации стала постановка вопроса о возмещении вкладов иностранным вкладчикам на народный референдум, на котором исландцы проголосовали против осуществления компенсационных выплат.

Следует акцентировать внимание на том, что до референдума президент Исландии наложил вето на законопроекты о выплатах. Пример Исландии показывает, какую роль сыграл Президент в защите интересов своего народа во время кризиса, и как важен такой конституционный институт, как референдум, при решении подобных вопросов.

Когда новое Правительство пришло к власти, оно признало, что позволить существовать дефициту бюджета на таком уровне далее не возможно, а также признало недостаток налоговых доходов бюджета в 2009 году. В виду этого фискальные изменения стали одним из главных приоритетов Правительства в их 100-дневной после выборной программе. Правительство сократило расходы и имплементировало меры по росту доходов, при этом поддерживая профсоюзы и социальных партнеров. Основная цель заключалась в том, чтобы сохранить Скандинавский стиль государства всеобщего благосостояния [1].

Без сомнения аллокация государством бюджетных средств на борьбу с безработицей смягчило экономическую ситуацию в стране.

Что касается мер ЦБИ, то он повысил ставку рефинансирования и ставки по своим операциям. На данным момент ставки снижены в среднем до 9 % [2]. Напомним, что в России на апрель 2012 года ставка рефинансирования составляет 8 % [3].

В настоящее время можно наблюдать, как складывается ситуация в Греции и Испании, в которых в рамках антикризисных программ сокращаются бюджетные статьи расходов на социальные нужды, что выливается в забастовки и беспорядки. В то же время, бюджет Исландиивсегда имел социальное направление, и во время кризиса в том числе главной целью налогово-бюджетной политики страны стало повышение социальных расходов. Правительство Исландии поставило задачу сохранить североевропейскую модель государства всеобщего благосостояния. С этой целью в бюджете на 2010 год были сохранены ключевые программы социальных расходов и даже были введены новые программы для решения конкретных проблем.

Программа выхода из кризиса, составленная правительством Исландии была одобрена МВФ, вследствие чего в 2008 году Исландия получила кредит от Фонда. Программа включала в себя мероприятия по восстановлению доверия к банковской системе; по стабилизации кроны; фискальную консолидацию.

Важно отметить, что Исландия выразила намерение реструктурировать банковский сектор. Стратегия Правительства в решении банковских проблем заключалась в разработке подхода к банкам в зависимости от времени их создания, «старые» и «новые» банки. «Новым» банкам разрешалось обслуживать исключительно домашние операции, в то время как «старые» банки должны были иметь дело с разрешением международных обязательств [2].

МВФ помог Исландии реструктурировать банки в соответствии с этой стратегией, которая также включала план капитализации как новых так и старых банков в соответствии с мировыми стандартами. В соответствии с принятой стратегией предполагалось также совершенствование банковского законодательства с целью не допустить более банковских кризисов такого масштаба.

Таким образом, программа фокусировалась на трех основных моментах: 1) Предотвращение падения курса кроны и стабилизация обменных курсов путем жесткой денежной политики и политики гибкого валютного курса, а также сохранение ограничений на вывоз капитала из страны. 2) Разработка стратегии по реструктуризации банков путем установления организационной структуры для реструктуризации, переоценка активов, усиление контроля над банками. Юридическая работа была проведена с целью не допустить переложение долгов и потерь банков на плечи публичного сектора. Таким образом, должен был быть перестроен весь финансовый сектор. 3) Фискальная консолидация, которая была запущена с 2010 года.

В то же время в достижении цели по поддержанию государства общественного благосостояния Исландии помогло сотрудничество с МВФ и предоставленные Фондом средства в 2.1 миллиарда долларов США [1].

Важную роль в поддержании финансовой стабильности и в выходе из кризиса играет экономическая интеграция государств, а также государственно-правовая деятельность по осуществлению международного сотрудничества и заключению международных соглашений. Роль государства заключается в том, чтобы заключать такие соглашения и участвовать в международных переговорах с иностранными партнерами.

Подобное соглашение было заключено Исландией со странами Балтии и Скандинавскими странами. От имени государств в данном соглашении о финансовой стабильности выступили Министерства финансов, Центральные банки и контрольные финансовые ведомства. В соглашении участвовали Дания, Эстония, Финляндия, Исландия, Латвия, Литва, Норвегия и Швеция. Соглашение имеет своей целью организацию подготовки к борьбе с международными финансовыми потрясениями в экономически интегрированном регионе Балтии и Скандинавии. Оно устанавливает первую в Европейской истории трансграничную группу по финансовой стабильности. Такая интеграция гарантирует более глубокое сотрудничество между государственными институтами в сфере финансовой стабильности, предотвращении и преодолении финансовых кризисов. Основным фокусом регулирования является увеличение готовности в преодолении проблем с транснациональными банками.

Необходимо отметить, что это первый пример имплементации рекомендаций, закрепленных в Меморандуме для стран Европейского союза «О транснациональной финансовой стабильности» 2008 года [5].

Это соглашение не носит обязательный юридический характер и не ограничивает их свободу действий, как независимых институтов. Соглашение предусматривает, что в экстренных ситуациях Скандинавские центральные банки оказывают друг другу помощь в виду ликвидности. Соглашением была создана специальная группа по кризис — менеджменту, в которую входят представители всех государств, заключивших соглашение. Главная цель этой группы — обеспечить одинаковый быстрый доступ к информации всех членов, а также сделать возможной немедленную координацию действий и дискуссию о возможных мерах по выходу из кризиса. Центральный банк, который первым обнаруживает угрозу кризиса, активирует работу этой группы.

Из государственно-правового регулирования банковской деятельности в Исландии в период мирового финансового кризиса можно извлечь некоторые уроки. Ключевым моментом исландского выхода из кризиса являлась помощь МВФ. Также, можно считать, что решение Правительства не применять фискальную политику в первый год и не возлагать затраты по реструктуризации банков на плечи налогоплательщиков положительно сказались на ситуации в стране. Залогом успеха также можно считать совместную работу Правительства и Банка Исландии вместе с миссией МВФ по контролю над работой программы по выходу из кризиса, а также постоянное отслеживание процесса достижения поставленных целей и задач.

Что сработало в Исландии, так это комбинация таких факторов, как: программа по выходу из кризиса, серьезное и ответственное отношение Правительства к этой программе, а также четкая, последовательная и хорошо контролируемая имплементация этой программы [1].

Центральный банк Исландии уже начал работу над разработкой стратегий по поддержанию финансовой стабильности с использованием пруденциального надзора. В частности это работа над уровнем капитализации кредитных организаций и отслеживание выдачи кредитов во избежание создания очередных мыльных пузырей.

В завершение, кризис напомнил о том, что взаимодействие между государствами, между государственными органами, между Правительством и Банком Исландии, между Правительством и МВФ, а также сотрудничество с народом во имя его интересов — это ключ к успеху при выходе из кризиса. Тем не менее, такое взаимодействие не должно происходить только во время кризиса, это должно быть постоянным способом ведение дел.

Возникают вопросы и о том, как должны строиться отношения между государством и бизнесом и какова ответственность граждан за ошибки собственного правительства. Спасать банки и одновременно наказывать за их ошибки работников — это не тот путь, который выбрала Исландия вопреки распространённому в Европе подходу. В то время как по всей Европе, а также и в России государства спасали банки, Исландия позволила банкирам разориться и расширила сеть социальной защиты. «Все зациклились на том, чтобы задобрить иностранных инвесторов, Исландия наложила временные ограничения на движение капитала, чтобы дать себе пространство для маневра» [1]. Исландия стала показательным случаем финансового коллапса. В то же время, благодаря произошедшим событиям банковская система ее стала на много более простой и эффективной. Определенно, урок, который необходимо извлечь из этого кризиса, налогоплательщики не должны нести все бремя ошибок финансового сектора. Каким образом это будет имплементировано, будет зависеть от каждого отдельного государства.

Таким образом, очевидна синергию экономической функции государства и социальной функции государства, о которой важно не забывать. Функция финансового контроля и функция интеграции в мировую экономику также активизируются в борьбе с кризисом. Общественные беспорядки и перестановки в Правительствах, а также необходимость вырабатывать свой путь, свою стратегию решения проблемы заставляет работать и политическую функцию государства. Для того, чтобы государство не рисковало превращением финансового кризиса, в кризис государственного суверенитета, имеет смысл выделить отдельную, чрезвычайную, особую функцию государства, функцию по антикризисному экономическому регулированию.

Список литературы:

1. Официальный сайт МВФ [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: www.imf.org
2. Официальный сайт Банка Исландии [электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: www.sedlabanki.is
3. Официальный сайт Банка России [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: www.cbr.ru
4. Act on the Central Bank of Iceland, 2001 г., с поправками от26 февраля2009, http://www.sedlabanki.is
5. Memorandum of Understanding between Nordic and Baltic countries. http://www.sedlabanki.is